Baugenehmigungsrecht
Wo kein Bebauungsplan gilt, entscheidet eine von zwei Vorschriften über die Zulässigkeit eines Vorhabens – und der Unterschied zwischen ihnen ist so groß wie kaum ein anderer im Baurecht. Im Innenbereich ist gebaut werden darf, was sich einfügt. Im Außenbereich darf nur gebaut werden, was privilegiert ist; alles andere bleibt Ausnahme.
Der Innenbereich: § 34 BauGB
Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ist innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile ein Vorhaben zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist. Satz 2 fügt hinzu: Die Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse müssen gewahrt bleiben, und das Ortsbild darf nicht beeinträchtigt werden.
Zwei Begriffe tragen die Prüfung. Die nähere Umgebung ist der Bereich, auf den sich das Vorhaben auswirken kann und der seinerseits den Charakter des Baugrundstücks prägt – sie ist tatsächlich zu ermitteln, nicht nach Grundstücksgrenzen zu ziehen. Und das Einfügen verlangt keine Uniformität: Ein Vorhaben, das den vorgefundenen Rahmen einhält, fügt sich ein; ein Vorhaben, das ihn überschreitet, kann sich noch einfügen, wenn es keine bodenrechtlichen Spannungen auslöst.
§ 34 Abs. 2 BauGB enthält die faktische Baugebietsregel: Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete der Baunutzungsverordnung, beurteilt sich die Zulässigkeit nach der Art allein danach, ob das Vorhaben dort allgemein zulässig wäre. Für die ausnahmsweise zulässigen Vorhaben gilt § 31 Abs. 1 BauGB, im Übrigen § 31 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 BauGB über die Befreiung entsprechend.
Diese Verweisung ist für Nachbarn wichtig: Im faktischen Baugebiet nach § 34 Abs. 2 BauGB besteht ein Gebietserhaltungsanspruch wie im beplanten Gebiet – der Nachbar kann sich also gegen ein der Art nach unzulässiges Vorhaben wehren, ohne selbst konkret beeinträchtigt zu sein.
Nach § 34 Abs. 3 BauGB dürfen von Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden ausgehen – die Vorschrift richtet sich vor allem gegen großflächigen Einzelhandel an der Peripherie.
Neben dem Einfügensgebot stehen zwei Abweichungsmöglichkeiten, die in der Praxis regelmäßig übersehen werden. Nach § 34 Abs. 3a Satz 1 BauGB kann vom Erfordernis des Einfügens im Einzelfall abgewichen werden, wenn die Abweichung einem der drei dort genannten Vorhaben dient: der Erweiterung, Änderung, Nutzungsänderung oder Erneuerung eines zulässigerweise errichteten Gewerbe- oder Handwerksbetriebs (Buchstabe a), der Erweiterung, Änderung oder Erneuerung zulässigerweise errichteter Gebäude, wenn dadurch neue Wohnungen geschaffen werden oder vorhandener Wohnraum wieder nutzbar wird (Buchstabe b), oder der Nutzungsänderung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzwecken einschließlich einer erforderlichen Änderung oder Erneuerung (Buchstabe c). Hinzukommen müssen nach Nummer 2 und 3 die städtebauliche Vertretbarkeit und die Vereinbarkeit mit den öffentlichen Belangen auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen.
Zwei Einschränkungen gehören dazu. Satz 2 nimmt Einzelhandelsbetriebe aus, die die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung beeinträchtigen oder schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche haben können. Und nur in den Fällen des Satzes 1 Nummer 1 Buchstabe b und c – also bei den wohnbezogenen Vorhaben – erlaubt Satz 3 die Abweichung darüber hinaus in mehreren vergleichbaren Fällen, sofern die übrigen Voraussetzungen vorliegen und die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht erforderlich ist. Für den Gewerbe- oder Handwerksbetrieb nach Buchstabe a bleibt es beim Einzelfall.
§ 34 Abs. 3b BauGB reicht weiter: Mit Zustimmung der Gemeinde kann im Einzelfall oder in mehreren vergleichbaren Fällen vom Erfordernis des Einfügens abgewichen werden, wenn das Vorhaben der Errichtung eines Wohngebäudes dient und auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Ein Katalog wie in Absatz 3a ist hier nicht zu durchlaufen, und die städtebauliche Vertretbarkeit wird nicht ausdrücklich verlangt. Der Preis dafür ist die Zustimmung der Gemeinde: Ohne sie greift die Vorschrift nicht, und die Gemeinde entscheidet darüber nach eigener städtebaulicher Einschätzung.
Der Außenbereich: § 35 BauGB
Der Aufbau ist dreistufig, und die Reihenfolge entscheidet.
Privilegierte Vorhaben, § 35 Abs. 1 BauGB. Sie sind zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die ausreichende Erschließung gesichert ist. Der Katalog nennt unter anderem Vorhaben, die einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienen und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnehmen (Nr. 1), Betriebe der gartenbaulichen Erzeugung (Nr. 2), die öffentliche Versorgung mit Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Wärme und Wasser sowie ortsgebundene gewerbliche Betriebe (Nr. 3) und Vorhaben, die wegen ihrer besonderen Anforderungen an die Umgebung, ihrer nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder ihrer besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden sollen (Nr. 4).
Sonstige Vorhaben, § 35 Abs. 2 BauGB. Sie können im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist. Der Unterschied zum Absatz 1 steckt in zwei Wörtern: „nicht entgegenstehen“ verlangt eine Abwägung, in der sich das privilegierte Vorhaben regelmäßig durchsetzt; „nicht beeinträchtigt“ lässt schon eine Beeinträchtigung genügen, um das Vorhaben scheitern zu lassen. Deshalb sind sonstige Vorhaben im Außenbereich praktisch fast nie zulässig.
Die öffentlichen Belange, § 35 Abs. 3 BauGB. Der Katalog ist mit „insbesondere“ eingeleitet und damit nicht abschließend. Er nennt unter anderem den Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplans (Nr. 1) oder eines Landschaftsplans (Nr. 2), schädliche Umwelteinwirkungen (Nr. 3), unwirtschaftliche Aufwendungen für Erschließungs- und Versorgungsanlagen (Nr. 4), Belange des Naturschutzes, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes, der natürlichen Eigenart der Landschaft und ihres Erholungswerts sowie die Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbilds (Nr. 5), die Beeinträchtigung von Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur, der Wasserwirtschaft oder des Hochwasserschutzes (Nr. 6) und – der praktisch häufigste Grund – die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung (Nr. 7).
Die Teilprivilegierung des § 35 Abs. 4 BauGB
Für bestimmte sonstige Vorhaben kann nicht entgegengehalten werden, dass sie den Darstellungen des Flächennutzungs- oder Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder eine Splittersiedlung befürchten lassen – soweit sie im Übrigen außenbereichsverträglich im Sinn des Absatzes 3 sind.
Der praktisch wichtigste Fall ist Nummer 1: die Änderung der bisherigen Nutzung eines Gebäudes, das unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 Nr. 1 errichtet wurde – also eines landwirtschaftlichen Gebäudes. Die Voraussetzungen sind eng und kumulativ: Das Vorhaben muss einer zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz dienen (Buchst. a), die äußere Gestalt muss im Wesentlichen gewahrt bleiben (Buchst. b), die Aufgabe der bisherigen Nutzung darf nicht länger als sieben Jahre zurückliegen (Buchst. c), das Gebäude muss vor mehr als sieben Jahren zulässigerweise errichtet worden sein (Buchst. d), und es muss im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle stehen (Buchst. e).
Die beiden Siebenjahresfristen laufen also in entgegengesetzte Richtungen: Das Gebäude muss alt genug sein, die Nutzungsaufgabe darf nicht zu lange her sein. Wer eine Umnutzung plant, sollte diese Daten früh prüfen – die Frist des Buchstabens c läuft, und sie lässt sich nicht verlängern.
Weiterführend: Bebauungsplan angreifen: Normenkontrolle und Rügefrist, Baugenehmigung, Prüfungsumfang und Genehmigungsfiktion und Nutzungsuntersagung und Beseitigungsanordnung.
Häufige Fragen zu Innen- und Außenbereich
Wonach richtet sich die Zulässigkeit ohne Bebauungsplan?
Nach § 34 BauGB innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile, nach § 35 BauGB im Außenbereich. Die Abgrenzung erfolgt nach den tatsächlichen Verhältnissen, nicht nach Plänen oder Gemeindegrenzen.
Was heißt „sich einfügen“?
Dass sich das Vorhaben nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche in die Eigenart der näheren Umgebung einordnet (§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Es verlangt keine Gleichförmigkeit; wer den vorgefundenen Rahmen einhält, fügt sich ein.
Wie wird die nähere Umgebung bestimmt?
Nach den tatsächlichen Verhältnissen: maßgeblich ist der Bereich, auf den sich das Vorhaben auswirken kann und der seinerseits den Charakter des Baugrundstücks prägt. Grundstücks- oder Straßengrenzen sind dafür nicht entscheidend.
Was ist ein faktisches Baugebiet?
Entspricht die Eigenart der näheren Umgebung einem Baugebiet der Baunutzungsverordnung, richtet sich die Zulässigkeit nach der Art allein danach, ob das Vorhaben dort allgemein zulässig wäre (§ 34 Abs. 2 BauGB). Für Nachbarn folgt daraus ein Gebietserhaltungsanspruch.
Darf ich im Außenbereich ein Wohnhaus bauen?
Regelmäßig nicht. Ein reines Wohnhaus ist kein privilegiertes Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB; als sonstiges Vorhaben nach Absatz 2 scheitert es fast immer daran, dass öffentliche Belange beeinträchtigt werden – insbesondere nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB die Verfestigung einer Splittersiedlung.
Worin unterscheiden sich Absatz 1 und Absatz 2?
In zwei Wörtern. Privilegierte Vorhaben sind zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen – das erfordert eine Abwägung. Sonstige Vorhaben scheitern schon, wenn öffentliche Belange beeinträchtigt werden.
Kann ich eine alte Scheune zu Wohnraum umbauen?
Unter den engen Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB. Erforderlich sind kumulativ: zweckmäßige Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz, Wahrung der äußeren Gestalt, Nutzungsaufgabe vor höchstens sieben Jahren, Errichtung vor mehr als sieben Jahren und räumlich-funktionaler Zusammenhang mit der Hofstelle.
Was bedeutet Splittersiedlung?
Eine unorganische Streubebauung im Außenbereich. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB nennt bereits die Befürchtung ihrer Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung als Beeinträchtigung öffentlicher Belange – es genügt also die zu erwartende Vorbildwirkung.