Nutzungsuntersagung nach Art. 76 Satz 2 BayBO
Art. 76 Satz 2 BayBO lautet: „Werden Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt, so kann diese Nutzung untersagt werden.“
Ein einziger Satz – und der entscheidende Unterschied zur Beseitigungsanordnung steht in dem, was er nicht sagt. Satz 1 lässt die Beseitigung nur zu, „wenn nicht auf andere Weise rechtmäßige Zustände hergestellt werden können“. Satz 2 enthält diesen einschränkenden Zusatz gerade nicht.
Warum schon die formelle Illegalität genügen kann
Weil Satz 2 die Einschränkung des Satzes 1 nicht wiederholt, setzt die Nutzungsuntersagung nach verbreiteter Auffassung nicht voraus, dass rechtmäßige Zustände anders nicht herzustellen wären. Das Fehlen der erforderlichen Genehmigung – die formelle Illegalität – kann daher genügen, auch wenn die Nutzung materiell genehmigungsfähig wäre.
Praktisch heißt das: Wer eine Halle ohne Genehmigung als Lager nutzt, kann die Nutzung untersagt bekommen, auch wenn sie genehmigungsfähig wäre – die Behörde darf darauf verweisen, zunächst den Antrag zu stellen. Die Beseitigung der Halle selbst käme dagegen nicht in Betracht, solange die Genehmigung erreichbar ist. Art. 76 Satz 3 BayBO gibt der Behörde dafür ausdrücklich das Mittel an die Hand, einen Bauantrag zu verlangen.
Die Verteidigung setzt deshalb nicht bei der Genehmigungsfähigkeit an, sondern eine Stufe davor. Zu prüfen ist, ob die Nutzung überhaupt genehmigungsbedürftig ist, ob die Behörde sie in Kenntnis der Umstände über längere Zeit geduldet hat – was in die Ermessensausübung eingeht – und ob die Anordnung des Sofortvollzugs trägt. Der Weg zurück zur Nutzung führt daneben regelmäßig über den Bauantrag: Mit der Genehmigung entfällt die Grundlage der Untersagung.
Die Nutzungsänderung als Auslöser
Ein großer Teil dieser Verfahren beginnt mit einer Nutzungsänderung, die niemand für eine gehalten hat: die Umwandlung von Wohnraum in eine Ferienwohnung, die Nutzung eines landwirtschaftlichen Gebäudes für gewerbliche Zwecke, der Betrieb einer Praxis im Wohnhaus, die Umnutzung eines Nebengebäudes.
Maßgeblich ist, ob die neue Nutzung andere oder weitergehende öffentlich-rechtliche Anforderungen auslöst als die bisherige. Bleibt sie innerhalb der Variationsbreite der genehmigten Nutzung, ist sie keine genehmigungsbedürftige Änderung – und ohne Genehmigungsbedürftigkeit fehlt auch der Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinn des Art. 76 Satz 2 BayBO. Diese Frage steht vor allen anderen, weil mit ihr der Tatbestand steht oder fällt.
Sofortige Vollziehung
Die Untersagung ergeht regelmäßig mit angeordneter sofortiger Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Der Rechtsbehelf allein hilft dann nicht; erforderlich ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Weil es sich nicht um öffentliche Abgaben handelt, gilt die Zugangsschranke des § 80 Abs. 6 VwGO hier nicht – der gerichtliche Antrag ist ohne vorherigen behördlichen Antrag zulässig.
Angreifbar ist auch die Vollziehungsanordnung selbst: § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verlangt eine schriftliche Begründung des besonderen Vollzugsinteresses, die über die Gründe der Grundverfügung hinausgehen muss. Formelhafte Wendungen, die nur die Begründung der Untersagung wiederholen, genügen dem nicht.
Zwangsgeld: was in der Androhung stehen muss
Zusammen mit der Untersagung wird fast immer ein Zwangsgeld angedroht. Das Bayerische Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz stellt dafür mehrere formale Anforderungen auf, die jede für sich angreifbar sind.
Art. 36 Abs. 1 VwZVG verlangt die schriftliche Androhung und eine Frist, „innerhalb welcher dem Pflichtigen der Vollzug billigerweise zugemutet werden kann“. Nach Art. 36 Abs. 3 muss ein bestimmtes Zwangsmittel angedroht werden, und es darf nicht angedroht werden, dass mehrere Zwangsmittel gleichzeitig angewendet werden. Art. 36 Abs. 5 verlangt, den Betrag des Zwangsgeldes in bestimmter Höhe anzudrohen. Und nach Art. 36 Abs. 6 Satz 2 ist eine neue Androhung erst zulässig, wenn die vorausgegangene erfolglos geblieben ist.
Zur Höhe: Art. 31 Abs. 2 Satz 1 VwZVG nennt einen Rahmen von mindestens fünfzehn und höchstens fünfzigtausend Euro. Satz 2 bestimmt, dass das Zwangsgeld das wirtschaftliche Interesse des Pflichtigen erreichen soll – und Satz 3 erlaubt ausdrücklich, das gesetzliche Höchstmaß zu überschreiten, wenn es dazu nicht ausreicht. Die 50.000 Euro sind also keine feste Obergrenze. Zu prüfen ist deshalb regelmäßig, wie die Behörde das wirtschaftliche Interesse geschätzt hat, das sie nach Art. 31 Abs. 2 Satz 4 VwZVG nach pflichtgemäßem Ermessen zu schätzen hat.
Was sich in einem Verfahren prüfen lässt
- Ist die Nutzung überhaupt genehmigungsbedürftig, oder hält sie sich in der Variationsbreite der genehmigten Nutzung?
- Löst die neue Nutzung andere oder weitergehende öffentlich-rechtliche Anforderungen aus als die bisherige?
- Hat die Behörde die Nutzung in Kenntnis der Umstände über längere Zeit hingenommen?
- Werden vergleichbare Nutzungen in der Nachbarschaft anders behandelt?
- Trägt die Begründung des besonderen Vollzugsinteresses nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, oder wiederholt sie nur die Grundverfügung?
- Nennt die Zwangsgeldandrohung ein bestimmtes Zwangsmittel, einen bestimmten Betrag und eine zumutbare Frist?
- Steht die Höhe des Zwangsgeldes in nachvollziehbarem Verhältnis zum geschätzten wirtschaftlichen Interesse?
- Ist die Untersagung an den richtigen Adressaten gerichtet – Eigentümer, Mieter oder Betreiber?
Häufige Fragen zur Nutzungsuntersagung
Was ist eine Nutzungsuntersagung nach Art. 76 BayBO?
Die Anordnung der Bauaufsichtsbehörde, eine bestimmte Nutzung zu beenden, weil sie im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften steht. Sie trifft die Nutzung, nicht das Gebäude – der Abriss richtet sich nach Art. 76 Satz 1 BayBO.
Was passiert bei einer Nutzungsuntersagung?
Die Behörde untersagt die Nutzung; regelmäßig wird die sofortige Vollziehung angeordnet und ein Zwangsgeld angedroht. Zu prüfen ist deshalb zuerst, ob die Nutzung überhaupt genehmigungsbedürftig ist und ob die Anordnung des Sofortvollzugs trägt.
Reicht für eine Nutzungsuntersagung schon die formelle Illegalität?
Nach verbreiteter Auffassung ja: Art. 76 Satz 2 BayBO enthält den Zusatz des Satzes 1 gerade nicht. Das Fehlen der erforderlichen Genehmigung kann also genügen, auch wenn die Nutzung genehmigungsfähig wäre. Für die Beseitigung gilt das nicht.
Darf die Nutzung untersagt werden, obwohl sie genehmigungsfähig wäre?
Das ist die Folge der niedrigeren Schwelle. Die Behörde darf darauf verweisen, zunächst die Genehmigung einzuholen – Art. 76 Satz 3 BayBO erlaubt ihr sogar, einen Bauantrag zu verlangen.
Wann wird eine Nutzungsänderung abgelehnt?
Eine Nutzungsänderung scheitert, wenn die neue Nutzung materiell nicht genehmigungsfähig ist – etwa weil sie der Art der baulichen Nutzung im Gebiet widerspricht. Zu prüfen ist, ob sich die Nutzung noch im Rahmen der genehmigten Variationsbreite hält; dann liegt schon keine Nutzungsänderung vor.
Ist jede geänderte Nutzung genehmigungsbedürftig?
Nein. Bleibt die neue Nutzung innerhalb der Variationsbreite der genehmigten und löst sie keine anderen oder weitergehenden öffentlich-rechtlichen Anforderungen aus, liegt keine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung vor.
Was ist der schnellste Weg zurück zur Nutzung?
Der Bauantrag. Mit der Genehmigung entfällt die Grundlage der Untersagung. Das Verfahren gegen die Untersagung sollte parallel laufen, ersetzt den Antrag aber nicht.
Spielt es eine Rolle, dass die Behörde den Zustand jahrelang hingenommen hat?
Das beseitigt den Verstoß nicht, geht aber in die Ermessensausübung ein – ebenso wie die Gleichbehandlung mit vergleichbaren Nutzungen in der Nachbarschaft. Art. 76 Satz 2 BayBO ist eine Kann-Vorschrift.
Wie hoch kann das Zwangsgeld ausfallen?
Art. 31 Abs. 2 Satz 1 VwZVG nennt fünfzehn bis fünfzigtausend Euro. Nach Satz 3 kann das Höchstmaß sogar überschritten werden, wenn es das wirtschaftliche Interesse des Pflichtigen nicht erreicht. Angreifbar ist vor allem, wie dieses Interesse geschätzt wurde.
Kann ich die Vollziehungsanordnung selbst angreifen?
Ja. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO verlangt eine schriftliche Begründung des besonderen Vollzugsinteresses. Formelhafte Wendungen, die nur die Gründe der Grundverfügung wiederholen, genügen nicht.
Weiterführend
Zum Abriss statt zur Nutzung siehe Beseitigungsanordnung und Abrissverfügung. Die Grundlagen stehen auf den Seiten zu Baugenehmigung, Prüfungsumfang und Genehmigungsfiktion, zu Bauen im Innenbereich und im Außenbereich sowie zu Abweichung, Ausnahme und Befreiung.
Kontakt
Sollten Sie Fragen zu einer Nutzungsuntersagung haben, nehmen Sie gerne Kontakt zu uns auf: 089 / 383 824 0.
Stand: September 2026
Dr. Tobias Kumpf, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht in München.