Beamten- und Disziplinarrecht
Kommunale Wahlbeamte stehen im Disziplinarrecht anders als alle anderen Beamten. Drei Besonderheiten prägen jedes Verfahren gegen einen bayerischen Bürgermeister, Landrat oder weiteren Bürgermeister: Die Disziplinarbefugnisse liegen nicht beim Dienstherrn, sondern bei der Rechtsaufsichtsbehörde. Maßnahmen dürfen ausschließlich durch das Verwaltungsgericht verhängt werden – auch ein Verweis. Und der Maßnahmenkatalog ist verkürzt: Eine Zurückstufung gibt es nicht, weil ein Wahlamt keine Laufbahn kennt. Wer als Amtsinhaber unter Druck gerät, sollte diese drei Punkte kennen, bevor er auf ein Schreiben der Rechtsaufsicht antwortet.
| Kernprinzip | Bedeutung im Beamtenverhältnis |
|---|---|
| Lebenszeitprinzip | Die Anstellung erfolgt nach erfolgreicher Probezeit grundsätzlich auf Lebenszeit, was einen besonderen Schutz vor unberechtigter Entlassung bietet. |
| Alimentationsprinzip | Der Dienstherr verpflichtet sich, den Beamten sowie dessen Familie lebenslang angemessen zu alimentieren (Besoldung und Versorgung/Pension). |
| Laufbahnprinzip | Beförderungen und Aufstiegschancen richten sich nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung (Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG). |
Wer betroffen ist
Das Kommunal-Wahlbeamten-Gesetz (KWBG) vom 24. Juli 2012 regelt das Beamtenverhältnis der kommunalen Wahlbeamten. Das BayDG knüpft an dessen Art. 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 an – den Personenkreis, für den die folgenden Sonderregeln gelten. Zu unterscheiden sind vor allem berufsmäßige Beamte auf Zeit – der hauptamtliche erste Bürgermeister, der Landrat, der berufsmäßige weitere Bürgermeister – und Ehrenbeamte, etwa der ehrenamtliche erste Bürgermeister. Der Unterschied wirkt sich unmittelbar auf den Maßnahmenkatalog aus.
Die Rechtsaufsichtsbehörde führt das Verfahren
Art. 18 Abs. 4 Satz 1 BayDG bestimmt: Bei Personen im Sinn des Art. 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 KWBG – auch wenn sie Ruhestandsbeamte sind oder als solche gelten – nimmt die Rechtsaufsichtsbehörde die Disziplinarbefugnisse wahr. Nach Satz 2 kann das Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration durch Rechtsverordnung bestimmen, dass die Rechtsaufsichtsbehörde ihre Befugnisse im Einzelfall auf eine andere Behörde überträgt. Die einem anderen Rechtsträger entstehenden Verfahrenskosten erstattet der Dienstherr (Art. 18 Abs. 6 BayDG).
Das hat eine praktische Folge, die man von Anfang an mitdenken sollte: Rechtsaufsicht und Disziplinarbefugnis liegen in derselben Hand. Aufsichtliche Vorgänge – eine Beanstandung, eine Anordnung, eine Prüfung der Haushaltsführung – und ein mögliches Disziplinarverfahren laufen bei derselben Behörde zusammen. Was in einem aufsichtlichen Zusammenhang geschrieben wird, kann im disziplinarischen wieder auftauchen.
Nur das Verwaltungsgericht entscheidet
Art. 35 Abs. 5 BayDG: Gegen Personen im Sinn des Art. 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 KWBG können Disziplinarmaßnahmen nur durch das Verwaltungsgericht verhängt werden. Für alle anderen Beamten gilt die Aufteilung des Art. 35 Abs. 1 BayDG – Verweis, Geldbuße und Kürzung durch Disziplinarverfügung, die schweren Maßnahmen durch Klage. Für kommunale Wahlbeamte entfällt die Verfügung vollständig: Selbst die mildeste Maßnahme setzt eine Disziplinarklage voraus, die die Rechtsaufsichtsbehörde erheben und nach den strengen Anforderungen des Art. 50 Abs. 1 BayDG begründen muss.
Das ist ein erheblicher Schutz. Es bedeutet aber auch, dass jedes Verfahren mündlich verhandelt werden kann und mit einem Urteil endet. Zuständig ist für Oberbayern und Schwaben die Kammer für Disziplinarsachen beim Verwaltungsgericht München, für Oberfranken, Mittelfranken und Unterfranken das Verwaltungsgericht Ansbach, für Niederbayern und die Oberpfalz das Verwaltungsgericht Regensburg (Art. 42 Abs. 2 BayDG); die Kammern sind mit Beamtenbeisitzern besetzt (Art. 43, 44 BayDG).
Der verkürzte Maßnahmenkatalog
Art. 6 BayDG differenziert. Absatz 1 nennt den vollen Katalog: Verweis, Geldbuße, Kürzung der Dienstbezüge, Zurückstufung, Entfernung aus dem Beamtenverhältnis. Nach Absatz 3 sind bei Ehrenbeamten nur Verweis, Geldbuße und Entfernung zulässig, nach Absatz 4 bei Beamten auf Zeit nur Verweis, Geldbuße, Kürzung der Dienstbezüge und Entfernung.
Die Zurückstufung entfällt also in beiden Fällen; bei Ehrenbeamten zusätzlich die Kürzung der Dienstbezüge, weil es keine gibt. Damit fehlt die Zwischenstufe, die im allgemeinen Disziplinarrecht den Abstand zwischen Geldbuße und Entfernung überbrückt. Für die Bemessung nach Art. 14 Abs. 1 BayDG heißt das: Wo eine Zurückstufung ausschiede, aber angemessen wäre, muss es bei der milderen Maßnahme bleiben – die fehlende Zwischenstufe darf nicht durch einen Griff zur Höchstmaßnahme ersetzt werden. Für Ruhestandsbeamte bleibt es bei Kürzung und Aberkennung des Ruhegehalts (Art. 6 Abs. 2 BayDG).
Zwei Sonderregeln des Art. 9 BayDG betreffen ausschließlich kommunale Wahlbeamte: Die Einstufung berufsmäßiger weiterer Bürgermeister während der Amtszeit in die höhere Besoldungsgruppe nach Art. 45 Abs. 2 Satz 2 KWBG steht einer Beförderung gleich und ist während einer laufenden Kürzung gesperrt (Art. 9 Abs. 4 Satz 3 BayDG). Umgekehrt gilt die Erstreckung der Kürzungsfolgen auf ein neues Beamtenverhältnis nicht für die Einstufung nach Art. 45 Abs. 2 KWBG zu Beginn einer Amtszeit (Art. 9 Abs. 5 Satz 3 BayDG).
Suspendierung: Beschränkung auf das Ehrenamt möglich
Art. 40 Abs. 2 BayDG enthält eine Regel ohne Gegenstück im Bundesrecht: Ist eines der Ämter ein kommunales Ehrenamt und wurde das Verfahren nur wegen eines in diesem Ehrenamt oder im Zusammenhang mit ihm begangenen Dienstvergehens eingeleitet, können die vorläufige Dienstenthebung und der Bezügeeinbehalt auf das Ehrenamt und die damit übernommenen Nebentätigkeiten beschränkt werden (Satz 2). Stehen mehrere Ämter im Verhältnis von Haupt- und Nebenamt, ist nur die für das Hauptamt zuständige Disziplinarbehörde zur Anordnung befugt (Satz 3). Für Ehrenbeamte nach dem KWBG gilt hinsichtlich der Aufwandsentschädigung während der Suspendierung Art. 53 Abs. 5 Satz 1 KWBG (Art. 40 Abs. 3 Satz 2 BayDG).
Gegen Suspendierung und Einbehalt steht der Aussetzungsantrag nach Art. 61 BayDG offen: Beides ist ganz oder zum Teil auszusetzen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit bestehen.
Amtsenthebung, Amtsverlust, Entlassung – die Begriffe
Umgangssprachlich ist von Amtsenthebung die Rede. Das bayerische Recht kennt diesen Begriff in dieser Form nicht; es unterscheidet mehrere Wege, auf denen ein kommunales Wahlamt endet.
Entfernung aus dem Beamtenverhältnis (Art. 11 BayDG) – die disziplinarische Höchstmaßnahme, hier nur durch Urteil des Verwaltungsgerichts auf Disziplinarklage der Rechtsaufsichtsbehörde.
Verlust der Beamtenrechte (§ 24 BeamtStG) – kraft Gesetzes bei rechtskräftiger Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr wegen einer vorsätzlichen Tat, bei bestimmten Delikten schon ab sechs Monaten. Art. 18 KWBG regelt die Folgen: kein Anspruch auf Leistungen des Dienstherrn, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist; das Führen einer früheren Amtsbezeichnung nach Art. 29 Abs. 3 KWBG ist ausgeschlossen, die Ehrenbezeichnung nach Art. 29 Abs. 4 KWBG darf nicht geführt und ein Ehrensold darf nicht gezahlt werden. Art. 19 und 20 KWBG regeln Wiederaufnahmeverfahren und Gnadenerweis.
Entlassung kraft Gesetzes (Art. 15 KWBG) – mit dem Ende der Amtszeit, wenn das Amt nicht erneut angetreten wird (Abs. 1); bei Wahl auf Vorschlag einer vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärten Partei oder Zugehörigkeit zu ihr (Abs. 2); beim Verlust einer Wählbarkeitsvoraussetzung (Abs. 3); bei einem Amtshindernis im Sinn des Art. 34 Abs. 5 GO für den ehrenamtlichen ersten Bürgermeister (Abs. 4); für den zum Landrat gewählten ehrenamtlichen Bürgermeister (Abs. 5); und für den weiteren Bürgermeister beim Ausscheiden aus dem Gemeinderat (Abs. 6).
Ein Detail mit Gewicht: Art. 15 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 KWBG nimmt einen Fall ausdrücklich aus. Wer nicht mehr die Gewähr dafür bietet, jederzeit für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten (Art. 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 GLKrWG), ist nicht kraft Gesetzes entlassen. Für diese Konstellation bleibt es beim Disziplinarverfahren – die Verwaltung kann sich nicht auf einen automatischen Amtsverlust berufen.
Hinzu kommen die Entlassung durch Verwaltungsakt (Art. 16 KWBG) und der Amtsverlust nach Art. 48 GLKrWG; letzterer betrifft Gemeinderatsmitglieder, Kreisräte und den Amtsantritt des ehrenamtlichen ersten Bürgermeisters, nicht die disziplinarische Entfernung.
Warum es in Bayern keine Abwahl gibt
Diese Frage wird häufig gestellt, und die Antwort ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz. Das KWBG kennt keine Abwahl: Abschnitt 2 des Teils 2 zählt als Beendigungsgründe abschließend Entlassung (Art. 15 bis 17), Verlust der Beamtenrechte (Art. 18 bis 20) und Ruhestand (Art. 21 bis 24) auf. Eine Abberufung durch die Bürgerschaft ist nicht darunter.
Und der Weg über den Bürgerentscheid ist versperrt. Art. 18a Abs. 3 GO schließt einen Bürgerentscheid unter anderem aus über Angelegenheiten, die kraft Gesetzes dem ersten Bürgermeister obliegen (Nr. 2), und über die Rechtsverhältnisse der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister (Nr. 4). Ein Bürgerbegehren, das auf die Abberufung eines Amtsinhabers zielt, ist danach unzulässig.
In Bayern endet ein kommunales Wahlamt vorzeitig deshalb nur auf einem der oben genannten Wege – durch Disziplinarurteil, kraft Gesetzes oder durch Entlassung –, nicht durch Abwahl. Wer einen Amtsinhaber aus dem Amt bringen will, ist auf das Disziplinarverfahren verwiesen, und das führt ausschließlich über das Verwaltungsgericht.
Was typischerweise vorgeworfen wird
Die Vorwürfe gegen kommunale Wahlbeamte betreffen selten das Privatleben und fast immer die Amtsführung: Vergabeentscheidungen und ihre Dokumentation, Umgang mit Gemeindevermögen und Haushaltsmitteln, Reisekosten und Aufwandsentschädigungen, Nebentätigkeiten, Umgang mit dem Gemeinderat und mit Beschlüssen, Personalentscheidungen, Bau- und Genehmigungsvorgänge im eigenen Umfeld.
Rechtlich sind dabei immer zwei Ebenen zu trennen, die im Streit gern verschmelzen: die Frage, ob eine Entscheidung rechtswidrig war, und die Frage, ob sie schuldhaft pflichtwidrig war. Ein Dienstvergehen setzt Verschulden voraus (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG). Eine Entscheidung, die sich später als rechtswidrig erweist, ist deshalb noch kein Dienstvergehen – erst recht nicht, wenn sie auf einer vertretbaren Rechtsauffassung, auf einer Gremienentscheidung oder auf fachlicher Zuarbeit beruhte.
Bei außerdienstlichem Verhalten gilt die erhöhte Schwelle des § 47 Abs. 1 Satz 2 BeamtStG: Es muss nach den Umständen des Einzelfalls in besonderem Maße geeignet sein, das Vertrauen in einer für das Amt bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen. Der Zusatz zum Ansehen des Beamtentums, den das Bundesrecht enthält, fehlt im Landesrecht – bei einem Wahlamt mit hoher Öffentlichkeitswirkung wird der Amtsbezug allerdings regelmäßig leichter herzustellen sein.
Verfahren, Fristen, Verteidigung
Einleitung. Die Rechtsaufsichtsbehörde ist verpflichtet einzuleiten, wenn zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht eines Dienstvergehens vorliegen; die Einleitung ist aktenkundig zu machen (Art. 19 Abs. 1 BayDG). Nicht eingeleitet wird, wenn wegen Art. 15 oder Art. 16 BayDG keine Maßnahme mehr in Betracht kommt.
Selbstreinigung. Art. 20 BayDG erlaubt es dem Amtsinhaber, die Einleitung eines Verfahrens gegen sich selbst zu beantragen. Für kommunale Wahlbeamte, gegen die öffentlich Vorwürfe erhoben werden, ist das ein ernst zu nehmendes Instrument: Der Antrag darf nur abgelehnt werden, wenn keine zureichenden tatsächlichen Anhaltspunkte für den Verdacht vorliegen – und ein abgeschlossenes Verfahren schafft Klarheit, die eine öffentliche Debatte nicht schafft.
Belehrung. Art. 22 Abs. 3 BayDG verbietet die Verwertung einer Aussage, wenn die Belehrung unterblieben oder unrichtig war, und erstreckt dieses Verbot nach Satz 2 auf Anhörungen vor Einleitung eines Verfahrens, sofern der Betroffene bei der ersten Anhörung im Verfahren schweigt. Angesichts der Verzahnung von Rechtsaufsicht und Disziplinarbefugnis ist das hier besonders bedeutsam.
Zwei Monate. Nach Zustellung der Disziplinarklage sind wesentliche Mängel des behördlichen Verfahrens oder der Klageschrift innerhalb von zwei Monaten geltend zu machen (Art. 53 Abs. 1 BayDG). Wird ein rechtzeitig gerügter Mangel nicht innerhalb der gerichtlichen Frist beseitigt, ist das Verfahren durch Beschluss einzustellen – mit der Wirkung eines rechtskräftigen Urteils (Abs. 3, 4).
Fristen der Maßnahme. Verweis und Geldbuße sind nach zwei Jahren ab Vollendung des Dienstvergehens ausgeschlossen, die Kürzung nach drei Jahren; für die Entfernung gibt es keine Frist (Art. 16 BayDG). Bei einem Katalog, der die Zurückstufung nicht kennt, hat das eine unmittelbare Folge: Nach drei Jahren steht nur noch die Höchstmaßnahme im Raum – oder gar keine.
Sechs Monate. Ist das behördliche Verfahren nicht innerhalb von sechs Monaten seit der Einleitung durch Einstellung, Verfügung oder Erhebung der Disziplinarklage abgeschlossen, kann die gerichtliche Bestimmung einer Abschlussfrist beantragt werden; wird sie versäumt, ist das Verfahren einzustellen (Art. 60 BayDG). Für einen Amtsinhaber, dessen Amtszeit läuft und dessen Verfahren öffentlich diskutiert wird, ist das oft der wichtigste Antrag überhaupt.
Berufung. Gegen das Urteil steht die Berufung an den Verwaltungsgerichtshof ohne Zulassung zu; sie ist binnen eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils einzulegen und zu begründen (Art. 62 Abs. 1 BayDG).
Weiterführend: Disziplinarklage, Entfernung aus dem Beamtenverhältnis, vorläufige Dienstenthebung.
Häufige Fragen zum Disziplinarrecht kommunaler Wahlbeamter
Wer führt das Verfahren gegen einen Bürgermeister?
Die Rechtsaufsichtsbehörde. Nach Art. 18 Abs. 4 Satz 1 BayDG nimmt sie bei Personen im Sinn des Art. 1 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 KWBG die Disziplinarbefugnisse wahr, auch wenn diese bereits im Ruhestand sind. Das Staatsministerium des Innern kann durch Rechtsverordnung eine Übertragung im Einzelfall zulassen.
Kann die Rechtsaufsicht selbst eine Maßnahme verhängen?
Nein. Nach Art. 35 Abs. 5 BayDG können gegen diesen Personenkreis Disziplinarmaßnahmen nur durch das Verwaltungsgericht verhängt werden. Auch ein Verweis setzt daher eine Disziplinarklage voraus, die den Anforderungen des Art. 50 Abs. 1 BayDG genügen muss.
Welche Maßnahmen sind möglich?
Bei Beamten auf Zeit nur Verweis, Geldbuße, Kürzung der Dienstbezüge und Entfernung aus dem Beamtenverhältnis (Art. 6 Abs. 4 BayDG). Bei Ehrenbeamten nur Verweis, Geldbuße und Entfernung (Abs. 3). Eine Zurückstufung ist in beiden Fällen ausgeschlossen. Bei Ruhestandsbeamten kommen Kürzung und Aberkennung des Ruhegehalts in Betracht (Abs. 2).
Gibt es in Bayern eine Abwahl von Bürgermeistern?
Nein. Das KWBG nennt als Beendigungsgründe abschließend Entlassung, Verlust der Beamtenrechte und Ruhestand; eine Abberufung durch die Bürgerschaft ist nicht vorgesehen. Ein Bürgerentscheid scheidet aus, weil Art. 18a Abs. 3 GO Bürgerentscheide über Angelegenheiten, die kraft Gesetzes dem ersten Bürgermeister obliegen (Nr. 2), und über die Rechtsverhältnisse der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister (Nr. 4) ausschließt.
Was passiert bei einer strafrechtlichen Verurteilung?
Bei rechtskräftiger Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr wegen einer vorsätzlichen Tat – bei bestimmten Delikten schon ab sechs Monaten – endet das Beamtenverhältnis kraft Gesetzes nach § 24 BeamtStG. Art. 18 KWBG schließt daran an: keine Leistungen des Dienstherrn, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, kein Führen der früheren Amtsbezeichnung oder Ehrenbezeichnung und keine Zahlung eines Ehrensolds.
Verliere ich das Amt automatisch, wenn Zweifel an der Verfassungstreue bestehen?
Nein. Art. 15 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 KWBG nimmt den Fall des Art. 39 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 GLKrWG ausdrücklich von der Entlassung kraft Gesetzes aus. Für diese Konstellation bleibt es beim Disziplinarverfahren mit allen dortigen Anforderungen.
Kann ich während des Verfahrens suspendiert werden?
Ja, unter den Voraussetzungen des Art. 39 BayDG, verbunden mit einem Einbehalt von bis zu 50 Prozent der Bezüge. Betrifft das Verfahren nur ein kommunales Ehrenamt, können die Maßnahmen auf dieses Ehrenamt beschränkt werden (Art. 40 Abs. 2 Satz 2 BayDG). Gegen Suspendierung und Einbehalt ist der Aussetzungsantrag nach Art. 61 BayDG möglich: Sie sind ganz oder zum Teil auszusetzen, wenn ernstliche Zweifel an ihrer Rechtmäßigkeit bestehen.
Kann ich ein Verfahren gegen mich selbst beantragen?
Ja. Art. 20 BayDG sieht das ausdrücklich vor, um sich von dem Verdacht eines Dienstvergehens zu entlasten. Der Antrag darf nur abgelehnt werden, wenn keine zureichenden tatsächlichen Anhaltspunkte für den Verdacht vorliegen.