Immissionsschutzrecht
Die meisten Streitigkeiten im Immissionsschutzrecht drehen sich nicht um das Ob der Genehmigung, sondern um ihre Nebenbestimmungen – und um Anordnungen, die Jahre nach der Genehmigung kommen. Beides ist angreifbar, und beides folgt eigenen, klar formulierten Grenzen.
Nebenbestimmungen: § 12 BImSchG
Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG kann die Genehmigung unter Bedingungen erteilt und mit Auflagen verbunden werden – aber nur, „soweit dies erforderlich ist, um die Erfüllung der in § 6 genannten Genehmigungsvoraussetzungen sicherzustellen“.
Das ist eine doppelte Begrenzung. Zum einen der Zweck: Die Auflage muss der Sicherstellung der Genehmigungsvoraussetzungen dienen. Auflagen, die andere Ziele verfolgen – städtebauliche Wünsche, allgemeine Umweltverbesserung über das gesetzlich Geforderte hinaus, Beruhigung der Nachbarschaft ohne rechtliche Grundlage –, sind von § 12 Abs. 1 BImSchG nicht gedeckt. Zum anderen die Erforderlichkeit: Steht ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Verfügung, trägt die weitergehende Auflage nicht.
Weil die Genehmigung nach § 6 Abs. 1 BImSchG ein gebundener Anspruch ist, hat das eine wichtige Folge für den Rechtsschutz: Eine belastende Auflage kann isoliert angefochten werden, ohne dass die Genehmigung als solche in Frage gestellt würde. Der Antragsteller muss also nicht das Ganze riskieren, um eine einzelne Auflage loszuwerden.
Der Auflagenvorbehalt braucht Ihr Einverständnis
§ 12 Abs. 2a Satz 1 BImSchG erlaubt es, die Genehmigung mit Einverständnis des Antragstellers mit dem Vorbehalt nachträglicher Auflagen zu erteilen – und auch das nur, soweit hierdurch hinreichend bestimmte, in der Genehmigung bereits allgemein festgelegte Anforderungen später näher festgelegt werden sollen. Satz 2 erstreckt das auf den Fall, dass eine beteiligte Behörde sich nicht rechtzeitig äußert.
Das Einverständniserfordernis wird in der Praxis häufig übergangen. Ein Auflagenvorbehalt, der ohne Zustimmung des Antragstellers in den Bescheid geschrieben wurde, ist von § 12 Abs. 2a BImSchG nicht gedeckt – und der Vorbehalt ist zugleich die Grundlage für einen späteren Widerruf nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG. Es lohnt sich also, an dieser Stelle genau hinzusehen.
§ 12 Abs. 2 BImSchG lässt daneben die Befristung auf Antrag zu und den Widerrufsvorbehalt, letzteren allerdings nur, wenn die Anlage lediglich Erprobungszwecken dienen soll.
Nachträgliche Anordnungen: § 17 BImSchG
§ 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG erlaubt Anordnungen nach Erteilung der Genehmigung sowie nach einer nach § 15 Abs. 1 BImSchG angezeigten Änderung, um die Pflichten aus dem Gesetz und den darauf gestützten Rechtsverordnungen durchzusetzen. Satz 2 verschärft das zu einer Soll-Vorschrift: Wird festgestellt, dass die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht ausreichend vor schädlichen Umwelteinwirkungen oder sonstigen Gefahren, erheblichen Nachteilen oder erheblichen Belästigungen geschützt ist, soll die Behörde nachträgliche Anordnungen treffen.
Für Nachbarn ist Satz 2 die wichtigste Vorschrift des Immissionsschutzrechts nach Bestandskraft der Genehmigung: Sie eröffnet den Weg, auch gegen eine längst unanfechtbare Anlage vorzugehen, wenn sich zeigt, dass der Schutz nicht ausreicht. Für Betreiber ist sie das Risiko, das die Genehmigung nie vollständig ausschließt.
Die Verhältnismäßigkeitsschranke des § 17 Abs. 2 BImSchG
Der Wortlaut ist ungewöhnlich detailliert und deshalb ergiebig: „Die zuständige Behörde darf eine nachträgliche Anordnung nicht treffen, wenn sie unverhältnismäßig ist, vor allem wenn der mit der Erfüllung der Anordnung verbundene Aufwand außer Verhältnis zu dem mit der Anordnung angestrebten Erfolg steht; dabei sind insbesondere Art, Menge und Gefährlichkeit der von der Anlage ausgehenden Emissionen und der von ihr verursachten Immissionen sowie die Nutzungsdauer und technische Besonderheiten der Anlage zu berücksichtigen.”
Fünf Abwägungsposten nennt das Gesetz ausdrücklich, und zwei davon sind für ältere Anlagen entscheidend: die Nutzungsdauer und die technischen Besonderheiten. Eine Anordnung, die eine Anlage kurz vor dem Ende ihrer Nutzungsdauer zu einer Investition zwingt, die sich über die Restlaufzeit nicht mehr amortisiert, ist regelmäßig unverhältnismäßig – und ein Bescheid, der diese Posten nicht erkennbar würdigt, ist begründungsfehlerhaft.
Satz 2 zieht daraus eine bemerkenswerte Konsequenz: Darf eine nachträgliche Anordnung wegen Unverhältnismäßigkeit nicht getroffen werden, soll die Behörde die Genehmigung unter den Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 BImSchG ganz oder teilweise widerrufen; § 21 Abs. 3 bis 6 BImSchG sind anzuwenden. Der Verweis auf § 21 Abs. 4 BImSchG bedeutet, dass in diesen Fällen ein Entschädigungsanspruch entsteht. Wer die Unverhältnismäßigkeit einer Anordnung erfolgreich einwendet, sollte diese Folge mitdenken: Sie ist nicht das Ende des Verfahrens, sondern die Weiche zu einem anderen Instrument – allerdings zu einem, das entschädigt wird.
Beteiligung bei Anlagen nach der Industrieemissions-Richtlinie
§ 17 Abs. 1a BImSchG verlangt bei solchen Anlagen vor dem Erlass einer nachträglichen Anordnung nach Absatz 1 Satz 2, durch die Emissionsbegrenzungen neu festgelegt werden sollen, die öffentliche Bekanntmachung des Entwurfs; § 10 Abs. 3 und 4 Nr. 1 und 2 BImSchG gelten entsprechend. Einwendungsbefugt sind Personen, deren Belange durch die Anordnung berührt werden. Ein Verfahrensfehler an dieser Stelle ist ein eigenständiger Angriffspunkt.
Weiterführend: Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung, Stilllegung, Untersagung und Widerruf und Einwendungen und Drittanfechtung.
Häufige Fragen zu Auflagen und nachträglichen Anordnungen
Kann ich eine einzelne Auflage angreifen, ohne die Genehmigung zu gefährden?
In aller Regel ja. Weil § 6 Abs. 1 BImSchG einen gebundenen Anspruch auf die Genehmigung gibt, ist die isolierte Anfechtung einer belastenden Auflage der übliche Weg; die Genehmigung selbst bleibt davon unberührt.
Welche Auflagen sind überhaupt zulässig?
Nur solche, die erforderlich sind, um die Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 BImSchG sicherzustellen (§ 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG). Auflagen mit anderer Zielrichtung oder über das Erforderliche hinaus sind nicht gedeckt.
Im Bescheid steht ein Vorbehalt nachträglicher Auflagen. Ist das zulässig?
Nur mit Ihrem Einverständnis. § 12 Abs. 2a Satz 1 BImSchG lässt den Vorbehalt ausdrücklich nur „mit Einverständnis des Antragstellers“ zu und beschränkt ihn auf die nähere Festlegung bereits allgemein festgelegter Anforderungen.
Kann die Behörde Jahre später noch etwas anordnen?
Ja. § 17 Abs. 1 BImSchG erlaubt nachträgliche Anordnungen nach Erteilung der Genehmigung; Satz 2 macht daraus eine Soll-Vorschrift, wenn Allgemeinheit oder Nachbarschaft nicht ausreichend geschützt sind. Die Bestandskraft der Genehmigung schützt davor nicht.
Meine Anlage ist alt – muss ich trotzdem nachrüsten?
§ 17 Abs. 2 Satz 1 BImSchG verbietet unverhältnismäßige Anordnungen und nennt dabei ausdrücklich die Nutzungsdauer und technische Besonderheiten der Anlage als zu berücksichtigende Umstände. Eine Nachrüstung, die sich über die Restlaufzeit nicht mehr rechtfertigen lässt, ist regelmäßig unverhältnismäßig.
Was passiert, wenn die Anordnung unverhältnismäßig ist?
Dann soll die Behörde nach § 17 Abs. 2 Satz 2 BImSchG die Genehmigung unter den Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 BImSchG widerrufen. Weil § 21 Abs. 3 bis 6 BImSchG anzuwenden sind, entsteht in diesen Fällen ein Entschädigungsanspruch nach § 21 Abs. 4 BImSchG.
Kann ich als Nachbar eine nachträgliche Anordnung verlangen?
§ 17 Abs. 1 Satz 2 BImSchG ist als Soll-Vorschrift formuliert und nennt die Nachbarschaft ausdrücklich. Ein Antrag auf behördliches Einschreiten ist deshalb der übliche Weg, wenn eine bestandskräftig genehmigte Anlage tatsächlich unzureichend schützt.
Muss ich vor einer Anordnung angehört werden?
Neben der allgemeinen Anhörung sieht § 17 Abs. 1a BImSchG bei Anlagen nach der Industrieemissions-Richtlinie eine förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung vor, wenn Emissionsbegrenzungen neu festgelegt werden sollen; einwendungsbefugt ist, wessen Belange durch die Anordnung berührt werden.