Immissionsschutzrecht
Die Genehmigung ist erteilt, die Anlage läuft – und dann kommt der Bescheid, der den Betrieb beendet. Das BImSchG kennt dafür drei verschiedene Instrumente mit sehr unterschiedlichen Voraussetzungen und Folgen: die Betriebsuntersagung nach § 20 Abs. 1, die Stilllegung nach § 20 Abs. 2 und den Widerruf nach § 21. Welches Instrument die Behörde wählt, entscheidet darüber, was zu verteidigen ist – und ob eine Entschädigung in Betracht kommt.
Untersagung wegen Nichterfüllung: § 20 Abs. 1 BImSchG
Kommt der Betreiber einer genehmigungsbedürftigen Anlage einer Auflage, einer vollziehbaren nachträglichen Anordnung oder einer abschließend bestimmten Pflicht aus einer Rechtsverordnung nach § 7 BImSchG nicht nach, und betreffen diese die Beschaffenheit oder den Betrieb der Anlage, so kann die Behörde den Betrieb ganz oder teilweise bis zur Erfüllung untersagen.
Drei Merkmale sind hier angreifbar. Erstens muss die Auflage oder Anordnung vollziehbar sein – ein noch schwebender Rechtsbehelf mit aufschiebender Wirkung schließt die Untersagung aus. Zweitens muss sie die Beschaffenheit oder den Betrieb betreffen; Auflagen anderer Art tragen § 20 Abs. 1 BImSchG nicht. Drittens ist die Untersagung ihrem Wesen nach vorläufig: „bis zur Erfüllung“ – wer erfüllt, bringt sie zum Erlöschen.
Satz 2 macht daraus eine gebundene Pflicht: Die Behörde hat zu untersagen, wenn der Verstoß eine unmittelbare Gefährdung der menschlichen Gesundheit verursacht oder eine unmittelbare erhebliche Gefährdung der Umwelt darstellt. Hier hilft nur der Angriff auf der Tatbestandsseite.
Stilllegung und Beseitigung: § 20 Abs. 2 BImSchG
Diese Vorschrift betrifft die formell illegale Anlage. Die Behörde soll anordnen, dass eine Anlage, die ohne die erforderliche Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird, stillzulegen oder zu beseitigen ist. Nach Satz 2 hat sie die Beseitigung anzuordnen, wenn die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft nicht auf andere Weise ausreichend geschützt werden kann.
Der Unterschied zwischen Stilllegung und Beseitigung ist erheblich: Die Stilllegung ist umkehrbar, die Beseitigung endgültig. Satz 2 verlangt für die Beseitigung ausdrücklich, dass ein anderweitiger ausreichender Schutz nicht möglich ist – das ist eine hohe Schwelle und der zentrale Verteidigungsansatz.
Weil § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG als Soll-Vorschrift formuliert ist, bleibt Raum für den atypischen Fall. Der wichtigste ist die materielle Genehmigungsfähigkeit: Wer den fehlenden Antrag nachholt und die Genehmigungsfähigkeit belegt, verändert die Ermessenslage grundlegend – die Stilllegung einer genehmigungsfähigen Anlage, deren Zulassung nur noch eine Formalie ist, wäre unverhältnismäßig.
Untersagung wegen Unzuverlässigkeit: § 20 Abs. 3 BImSchG
Die dritte, personenbezogene Variante: Die Behörde kann den weiteren Betrieb durch den Betreiber oder einen mit der Leitung Beauftragten untersagen, wenn Tatsachen vorliegen, welche die Unzuverlässigkeit dieser Personen in Bezug auf die Einhaltung von Rechtsvorschriften zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen dartun, und die Untersagung zum Wohl der Allgemeinheit geboten ist.
Die Unzuverlässigkeit ist hier eng gefasst – sie muss sich auf immissionsschutzrechtliche Vorschriften beziehen. Anders als im Gewerberecht genügt eine allgemeine wirtschaftliche Unzuverlässigkeit nicht. Und die Vorschrift richtet sich gegen die Person, nicht gegen die Anlage: Satz 2 erlaubt es, dem Betreiber auf Antrag die Erlaubnis zu erteilen, die Anlage durch eine Person betreiben zu lassen, die die Gewähr für den ordnungsgemäßen Betrieb bietet. Die Anlage kann also weiterlaufen.
Der Widerruf: § 21 BImSchG
§ 21 Abs. 1 BImSchG regelt den Widerruf einer rechtmäßigen Genehmigung – auch nachdem sie unanfechtbar geworden ist – abschließend in fünf Nummern. Die Aufzählung ist eng, und das ist der Ausgangspunkt jeder Verteidigung:
Nummer 1: wenn der Widerruf gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 oder Abs. 3 BImSchG vorbehalten ist. Nummer 2: wenn mit der Genehmigung eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Nummer 3: wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, die Genehmigung nicht zu erteilen, und ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Nummer 4: dasselbe auf Grund einer geänderten Rechtsvorschrift, soweit der Betreiber von der Genehmigung noch keinen Gebrauch gemacht hat, und ebenfalls nur bei Gefährdung des öffentlichen Interesses. Nummer 5: um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen.
Zwei Beobachtungen dazu. Erstens verlangen die Nummern 3 und 4 jeweils kumulativ die Gefährdung des öffentlichen Interesses – der bloße Umstand, dass die Genehmigung heute nicht mehr erteilt würde, trägt den Widerruf nicht. Zweitens ist Nummer 4 zusätzlich darauf beschränkt, dass von der Genehmigung noch kein Gebrauch gemacht wurde; die in Betrieb genommene Anlage ist gegen Rechtsänderungen insoweit geschützt.
Die Jahresfrist des § 21 Abs. 2 BImSchG
„Erhält die Genehmigungsbehörde von Tatsachen Kenntnis, welche den Widerruf einer Genehmigung rechtfertigen, so ist der Widerruf nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt der Kenntnisnahme zulässig.”
Diese Frist ist der wirksamste und am häufigsten übersehene Einwand. Maßgeblich ist die Kenntnis der Behörde von den Tatsachen, nicht der Zeitpunkt ihrer rechtlichen Bewertung. Wenn sich aus der Akte ergibt, dass die Behörde die maßgeblichen Umstände seit einer Betriebsprüfung, einer Anzeige oder einem Bericht kennt, beginnt die Frist damals – und nicht erst, als der Vorgang wieder aufgegriffen wurde. Die Akteneinsicht ist deshalb bei jedem Widerruf der erste Schritt.
Die Entschädigung nach § 21 Abs. 4 BImSchG
Wird die Genehmigung in den Fällen des Absatzes 1 Nummern 3 bis 5 widerrufen, hat die Genehmigungsbehörde den Betroffenen auf Antrag für den Vermögensnachteil zu entschädigen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den Bestand der Genehmigung vertraut hat – soweit sein Vertrauen schutzwürdig ist. Der Vermögensnachteil ist nicht über den Betrag des Interesses hinaus zu ersetzen, das der Betroffene an dem Bestand der Genehmigung hat. Die Behörde setzt den auszugleichenden Betrag fest.
Zwei Punkte sind praktisch entscheidend. Erstens der Antrag: Die Entschädigung wird nicht von Amts wegen gewährt. Zweitens die Jahresfrist für die Geltendmachung, die beginnt, sobald die Genehmigungsbehörde den Betroffenen auf sie hingewiesen hat. Bei einem Widerruf nach den Nummern 3 bis 5 gehört der Entschädigungsantrag deshalb zum Pflichtprogramm – auch dann, wenn gleichzeitig gegen den Widerruf vorgegangen wird.
Derselbe Entschädigungsanspruch entsteht über den Verweis in § 17 Abs. 2 Satz 2 BImSchG, wenn die Behörde statt einer unverhältnismäßigen nachträglichen Anordnung den Widerruf wählt.
Weiterführend: Auflagen und nachträgliche Anordnungen, Änderung der Anlage: Anzeige oder Genehmigung und Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung.
Häufige Fragen zu Stilllegung, Untersagung und Widerruf
Worin unterscheiden sich Untersagung, Stilllegung und Widerruf?
Die Untersagung nach § 20 Abs. 1 BImSchG reagiert auf die Nichterfüllung einer vollziehbaren Auflage oder Anordnung und gilt bis zur Erfüllung. Die Stilllegung nach § 20 Abs. 2 BImSchG betrifft die Anlage ohne die erforderliche Genehmigung. Der Widerruf nach § 21 BImSchG beseitigt die Genehmigung selbst.
Muss die Auflage schon vollziehbar sein?
Ja. § 20 Abs. 1 Satz 1 BImSchG setzt eine Auflage, eine vollziehbare nachträgliche Anordnung oder eine abschließend bestimmte Pflicht aus einer Rechtsverordnung nach § 7 BImSchG voraus. Ein Rechtsbehelf mit aufschiebender Wirkung sperrt die Untersagung.
Kann eine Untersagung wieder aufgehoben werden?
Sie ist ihrem Wesen nach vorläufig: § 20 Abs. 1 Satz 1 BImSchG lässt sie „bis zur Erfüllung“ zu. Wer die Auflage erfüllt, beseitigt damit ihre Grundlage.
Meine Anlage läuft ohne Genehmigung – wird sie abgerissen?
Nicht ohne Weiteres. § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG nennt Stilllegung oder Beseitigung; die Beseitigung ist nach Satz 2 nur anzuordnen, wenn Allgemeinheit oder Nachbarschaft nicht auf andere Weise ausreichend geschützt werden können. Der nachgeholte Genehmigungsantrag verändert die Ermessenslage erheblich.
Was bedeutet Unzuverlässigkeit im Immissionsschutzrecht?
§ 20 Abs. 3 Satz 1 BImSchG verlangt Tatsachen, welche die Unzuverlässigkeit gerade in Bezug auf die Einhaltung von Rechtsvorschriften zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen dartun. Eine allgemeine wirtschaftliche Unzuverlässigkeit genügt nicht.
Kann die Anlage trotz Unzuverlässigkeit weiterlaufen?
Ja. § 20 Abs. 3 Satz 2 BImSchG erlaubt es, dem Betreiber auf Antrag zu gestatten, die Anlage durch eine Person betreiben zu lassen, die die Gewähr für den ordnungsgemäßen Betrieb bietet; die Erlaubnis kann nach Satz 3 mit Auflagen verbunden werden.
Wann darf eine rechtmäßige Genehmigung widerrufen werden?
Nur in den fünf Fällen des § 21 Abs. 1 BImSchG. Die Nummern 3 und 4 verlangen zusätzlich, dass ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde; Nummer 4 gilt zudem nur, soweit von der Genehmigung noch kein Gebrauch gemacht wurde.
Gibt es eine Frist für den Widerruf?
Ja. Nach § 21 Abs. 2 BImSchG ist der Widerruf nur innerhalb eines Jahres seit Kenntnisnahme der ihn rechtfertigenden Tatsachen zulässig. Maßgeblich ist die Kenntnis der Tatsachen, nicht ihre rechtliche Bewertung – ein Blick in die Akte lohnt sich immer.
Bekomme ich eine Entschädigung?
Bei einem Widerruf nach § 21 Abs. 1 Nr. 3 bis 5 BImSchG auf Antrag: § 21 Abs. 4 BImSchG ersetzt den Vermögensnachteil aus schutzwürdigem Vertrauen auf den Bestand der Genehmigung, begrenzt auf das Bestandsinteresse. Der Anspruch ist innerhalb eines Jahres geltend zu machen; die Frist beginnt mit dem Hinweis der Behörde.