Denkmalschutzrecht
Der Abbruch ist die schärfste Maßnahme am Denkmal und der Fall, in dem sich Eigentümerinteresse und Erhaltungsinteresse frontal gegenüberstehen. Er ist nicht ausgeschlossen – Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayDSchG nennt die Beseitigung ausdrücklich als erlaubnisfähige Maßnahme. Entscheidend ist, mit welcher Begründung eine Erlaubnis versagt werden darf und wo die verfassungsrechtliche Grenze der Erhaltungspflicht verläuft.
Der Maßstab: gewichtige Gründe für die unveränderte Beibehaltung
Nach Art. 6 Abs. 4 Satz 1 BayDSchG kann die Erlaubnis versagt werden, soweit gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung des bisherigen Zustands sprechen. Die Vorschrift unterscheidet nicht zwischen Veränderung und Beseitigung – sie gilt für beide. In der Sache führt das dazu, dass die Gründe umso gewichtiger sein müssen, je einschneidender der Eingriff ist: Beim vollständigen Verlust der Substanz ist der Maßstab am höchsten.
Auf der anderen Seite der Waage steht das Eigentum. Die Erhaltungspflicht des Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayDSchG steht ausdrücklich unter dem Vorbehalt, „soweit ihnen das zuzumuten ist“. Diese Zumutbarkeitsgrenze ist keine Billigkeitsklausel, sondern die einfachgesetzliche Ausprägung der Sozialbindung des Eigentums – und sie wirkt auf die Erlaubnisentscheidung zurück.
Die wirtschaftliche Unzumutbarkeit
Der tragende Gedanke lässt sich so zusammenfassen: Denkmalschutz darf den Eigentümer nicht dazu zwingen, ein Objekt auf Dauer aus eigener Tasche zu subventionieren, das sich in keiner zulässigen Nutzung selbst trägt. Ist die Erhaltung wirtschaftlich unzumutbar, kann die Versagung der Abbrucherlaubnis nicht mehr auf die Erhaltungspflicht gestützt werden.
Die Prüfung erfolgt objektbezogen. Gegenübergestellt werden die Kosten der Instandsetzung und der dauerhaften Unterhaltung einerseits und die erzielbaren Erträge andererseits, einschließlich der Zuwendungen und steuerlichen Vorteile, die für das Objekt tatsächlich erlangt werden können. Maßgeblich ist dabei nicht die optimale, sondern die zumutbare Nutzung: Zu prüfen ist, ob überhaupt eine denkmalverträgliche Nutzung existiert, die die Erhaltung trägt.
Wichtig ist die Rolle der Zuwendungen. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 BayDSchG bestimmt, dass sich der Freistaat Bayern – unbeschadet bestehender Verpflichtungen und in Höhe der jeweils im Staatshaushalt ausgewiesenen Mittel – an den Kosten des Denkmalschutzes beteiligt, insbesondere an den Kosten der Instandsetzung, Erhaltung, Sicherung und Freilegung. Satz 2 richtet die Höhe nach der Bedeutung und Dringlichkeit des Falls und nach der Leistungsfähigkeit des Eigentümers. Art. 19 Abs. 2 BayDSchG verpflichtet auch die kommunalen Gebietskörperschaften, sich im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit in angemessenem Umfang zu beteiligen.
Die Formulierung „in Höhe der jeweils im Staatshaushalt ausgewiesenen Mittel“ ist der Punkt, an dem viele Verfahren kippen: Wer die Unzumutbarkeit darlegt, muss zeigen, welche Förderung für sein Objekt tatsächlich erreichbar ist – nicht, welche theoretisch denkbar wäre. Umgekehrt kann sich die Behörde nicht auf abstrakte Fördermöglichkeiten berufen, wenn im konkreten Fall keine Mittel bereitstehen.
Die Grenze: selbst herbeigeführter Verfall
Wer ein Denkmal jahrelang verfallen lässt und dann den Abbruch mit den Sanierungskosten begründet, stößt auf eine klare Schranke. Das Gesetz stellt dafür ein eigenes Instrumentarium bereit, das zeigt, dass der Gesetzgeber diesen Weg nicht offenhalten wollte.
Art. 4 Abs. 3 Satz 1 BayDSchG erlaubt der Denkmalschutzbehörde, erforderliche Maßnahmen zur Instandhaltung, Instandsetzung oder zum Schutz selbst durchzuführen oder durchführen zu lassen, wenn der Zustand des Baudenkmals das erfordert und keine vollstreckbare Entscheidung nach Absatz 2 vorliegt. Nach Satz 2 können die dinglich und obligatorisch Berechtigten zur Duldung verpflichtet werden. Und Satz 3 regelt die Kostenfolge: Die Kosten tragen die Erhaltungspflichtigen, soweit sie nach Absatz 2 zur Durchführung verpflichtet wurden oder hätten verpflichtet werden können – im Übrigen der Entschädigungsfonds.
Die Wendung „oder hätten verpflichtet werden können“ ist der Hebel: Sie knüpft die Kostentragung an die hypothetische Zumutbarkeit und nicht an eine tatsächlich ergangene Anordnung. Wer eine zumutbare Instandhaltung unterlassen hat, zahlt die Ersatzvornahme auch dann, wenn ihn nie jemand förmlich dazu verpflichtet hat.
Art. 4 Abs. 4 BayDSchG ergänzt: Handlungen, die ein Baudenkmal schädigen oder gefährden, können untersagt werden. Ein Verstoß gegen eine solche vollziehbare Untersagung ist nach Art. 20 Abs. 1 Nr. 1 BayDSchG eine Ordnungswidrigkeit.
Was ein Abbruch ohne Erlaubnis kostet
Art. 20 Abs. 1 BayDSchG stellt Maßnahmen an einem Denkmal ohne die nach Art. 6 Abs. 1 BayDSchG erforderliche Erlaubnis – oder ohne die an ihre Stelle tretende baurechtliche oder abgrabungsaufsichtliche Genehmigung – unter eine Geldbuße von bis zu fünf Millionen Euro. Erfasst ist ausdrücklich auch fahrlässiges Handeln. Die Verfolgung verjährt nach Art. 20 Abs. 2 BayDSchG in fünf Jahren.
Die Bußgeldhöhe zeigt, wie der Gesetzgeber die Fälle bewertet, in denen sich der Abbruch wirtschaftlich lohnt. Wer damit rechnet, dass ein Verstoß billiger kommt als die Erhaltung, rechnet mit einer Zahl, die es seit der Anhebung nicht mehr gibt. Hinzu kommen bauordnungsrechtliche Anordnungen, die auf die Wiederherstellung gerichtet sein können.
Der Weg durch das Verfahren
In der Praxis führt der aussichtsreiche Weg nicht über den Abbruchantrag allein, sondern über eine belastbare Dokumentation. Dazu gehören ein Bestandsgutachten zum bauphysikalischen Zustand, eine Kostenschätzung für die denkmalgerechte Instandsetzung, eine Wirtschaftlichkeitsberechnung über die erzielbaren Erträge bei denkmalverträglicher Nutzung und der Nachweis, welche Förderung nach Art. 19 BayDSchG konkret erreichbar ist.
Führt eine Baugenehmigung mit, entfällt nach Art. 6 Abs. 5 Satz 1 BayDSchG die gesonderte Erlaubnis: Angegriffen wird dann die Versagung der Baugenehmigung. Bei verfahrensfreien Vorhaben bleibt die denkmalschutzrechtliche Erlaubnis das einzige Verfahren – und ihre Versagung der einzige Anfechtungsgegenstand.
Weiterführend: Erhaltungspflicht, Anordnung und Ersatzvornahme, Denkmalschutzrechtliche Erlaubnis nach Art. 6 BayDSchG und Denkmaleigenschaft und Denkmalliste.
Häufige Fragen zum Abbruch eines Baudenkmals
Darf ein Denkmal überhaupt abgerissen werden?
Ja, mit Erlaubnis. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayDSchG nennt die Beseitigung ausdrücklich als erlaubnispflichtige – und damit erlaubnisfähige – Maßnahme. Versagt werden kann die Erlaubnis nach Art. 6 Abs. 4 Satz 1 BayDSchG nur, soweit gewichtige Gründe des Denkmalschutzes für die unveränderte Beibehaltung sprechen.
Was heißt wirtschaftliche Unzumutbarkeit?
Dass sich das Objekt in keiner denkmalverträglichen Nutzung selbst trägt – die Kosten der Instandsetzung und dauerhaften Unterhaltung übersteigen die erzielbaren Erträge einschließlich der konkret erreichbaren Förderung. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 BayDSchG stellt die Erhaltungspflicht ausdrücklich unter den Vorbehalt der Zumutbarkeit.
Muss ich Fördermittel beantragt haben?
Für die Wirtschaftlichkeitsberechnung ist maßgeblich, welche Förderung konkret erreichbar ist. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 BayDSchG bindet die staatliche Beteiligung an die im Staatshaushalt ausgewiesenen Mittel; Satz 2 richtet die Höhe nach Bedeutung, Dringlichkeit und Leistungsfähigkeit des Eigentümers. Eine bloß abstrakte Fördermöglichkeit trägt weder für die eine noch für die andere Seite.
Ich habe das Haus verfallen lassen. Hilft mir das?
Nein, es schadet. Art. 4 Abs. 3 Satz 3 BayDSchG legt die Kosten einer behördlichen Ersatzvornahme demjenigen auf, der zur Durchführung verpflichtet wurde oder hätte verpflichtet werden können. Die unterlassene zumutbare Instandhaltung wird also nachträglich in Rechnung gestellt.
Was kostet ein Abbruch ohne Erlaubnis?
Nach Art. 20 Abs. 1 Nr. 2 BayDSchG bis zu fünf Millionen Euro Geldbuße, auch bei Fahrlässigkeit. Die Verfolgung verjährt nach Absatz 2 in fünf Jahren. Daneben kommen bauordnungsrechtliche Anordnungen in Betracht.
Kann die Behörde mich zur Sanierung zwingen?
Art. 4 Abs. 2 Satz 1 BayDSchG erlaubt es, zur Durchführung bestimmter Erhaltungsmaßnahmen zu verpflichten – ausdrücklich nur, „soweit ihnen das insbesondere unter Berücksichtigung ihrer sonstigen Aufgaben und Verpflichtungen zumutbar ist“. Die sonstigen Verpflichtungen des Eigentümers sind also einzustellen.
Kann die Behörde selbst tätig werden?
Ja. Nach Art. 4 Abs. 3 Satz 1 BayDSchG kann sie die erforderlichen Maßnahmen durchführen oder durchführen lassen, wenn der Zustand des Baudenkmals das erfordert und keine vollstreckbare Entscheidung nach Absatz 2 vorliegt; die Berechtigten können nach Satz 2 zur Duldung verpflichtet werden.
Gilt die Erhaltungspflicht auch für Mieter und Pächter?
Art. 4 Abs. 1 Satz 2 BayDSchG erstreckt die Pflicht auf den unmittelbaren Besitzer, wenn Eigentümer oder dinglich Verfügungsberechtigter nicht selbst unmittelbarer Besitzer sind – allerdings nur, soweit dieser die Möglichkeit hat, entsprechend zu verfahren.
Welche Unterlagen brauche ich für einen Abbruchantrag?
Regelmäßig ein Bestandsgutachten zum baulichen Zustand, eine Kostenschätzung der denkmalgerechten Instandsetzung, eine Wirtschaftlichkeitsberechnung für eine denkmalverträgliche Nutzung und eine Aufstellung der konkret erreichbaren Förderung nach Art. 19 BayDSchG.