Immobilienrecht
Gemeindliches Vorkaufsrecht — §§ 24 bis 28 BauGB
Auf einen Blick: Die Gemeinde muss binnen drei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags handeln — und zwar durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer. Sie muss den Verwendungszweck angeben, und sie darf nur ausüben, wenn das Wohl der Allgemeinheit es rechtfertigt. Der Käufer hat ein eigenes Abwendungsrecht nach § 27 BauGB, das an dieselbe Frist gekoppelt ist. Beim Kauf eines Erbbaurechts besteht überhaupt kein Vorkaufsrecht.
Der Kaufvertrag ist beurkundet, dann kommt Post von der Gemeinde: Sie übt ihr Vorkaufsrecht aus. Für den Käufer bricht damit ein Erwerb weg, den er für gesichert hielt; für den Verkäufer ändert sich der Vertragspartner. Beide Seiten haben mehr Handlungsmöglichkeiten, als der Bescheid vermuten lässt — aber sie sind an kurze Fristen gebunden.
Zuerst: Besteht überhaupt ein Vorkaufsrecht?
§ 24 Abs. 1 Satz 1 BauGB zählt die Fälle des allgemeinen Vorkaufsrechts abschließend auf. Erfasst sind unter anderem Flächen, die im Bebauungsplan für öffentliche Zwecke oder für Ausgleichsmaßnahmen nach § 1a Abs. 3 BauGB festgesetzt sind (Nr. 1), Umlegungsgebiete (Nr. 2), förmlich festgelegte Sanierungsgebiete und städtebauliche Entwicklungsbereiche (Nr. 3), der Geltungsbereich einer Stadtumbau- oder Erhaltungssatzung (Nr. 4), unbebaute Außenbereichsflächen mit Wohnbaudarstellung im Flächennutzungsplan (Nr. 5), unbebaute Grundstücke in Gebieten nach §§ 30, 33 oder 34 Abs. 2 BauGB (Nr. 6), Hochwasserschutzgebiete (Nr. 7) und Grundstücke mit städtebaulichen Missständen (Nr. 8).
Zwei Punkte werden häufig übersehen:
- „Unbebaut“ ist weiter, als es klingt. Ein Grundstück gilt auch dann als unbebaut, wenn es lediglich mit einer Einfriedung oder zu erkennbar vorläufigen Zwecken bebaut ist.
- § 24 Abs. 2 BauGB nimmt zwei Erwerbsvorgänge vollständig aus: den Kauf von Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz und den Kauf von Erbbaurechten. Wer ein Erbbaurecht erwirbt, hat kein gemeindliches Vorkaufsrecht zu fürchten.
Daneben kann die Gemeinde nach § 25 BauGB ein besonderes Vorkaufsrecht durch Satzung begründen. Die 2021 eingefügte Nummer 3 verlangt dabei zusätzlich, dass es sich um ein nach § 201a BauGB bestimmtes Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt handelt. Ob diese Voraussetzung vorliegt, ist eine eigenständige Prüfungsfrage.
Die Ausschlussgründe des § 26 BauGB
Auch wenn ein Vorkaufsrecht besteht, ist die Ausübung in vier Fällen ausgeschlossen:
- Verkauf an den Ehegatten oder an in gerader Linie Verwandte oder Verschwägerte, in der Seitenlinie bis zum dritten Grad (Nr. 1) — der praktisch wichtigste Fall bei Hofübergaben und Familienübertragungen;
- Kauf durch öffentliche Bedarfsträger für Landesverteidigung, Bundespolizei, Zollverwaltung, Polizei oder Zivilschutz sowie durch Kirchen für Gottesdienst oder Seelsorge (Nr. 2);
- Vorhaben, für die ein Verfahren nach § 38 BauGB eingeleitet oder durchgeführt worden ist (Nr. 3);
- das Grundstück ist entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans oder den Zielen der städtebaulichen Maßnahme bebaut und genutzt und die Anlage weist keine Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 Abs. 2 und 3 Satz 1 BauGB auf (Nr. 4).
Nummer 4 verlangt beides: bebaut und genutzt. Ein plangemäß bebautes, aber leerstehendes Grundstück fällt nicht ohne Weiteres darunter.
Die Drei-Monats-Frist des § 28 Abs. 2 BauGB
Das ist die Vorschrift, an der die meisten Verfahren hängen. Das Vorkaufsrecht kann nur binnen drei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags ausgeübt werden — und zwar durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer. Nicht gegenüber dem Käufer.
Daraus folgen zwei Prüfpunkte, die in der Akte oft nicht dokumentiert sind: Wann ist die Mitteilung nach § 28 Abs. 1 Satz 1 BauGB eingegangen, und an wen ist der Bescheid gerichtet? Läuft die Frist ab, erlischt das Recht für diesen Kaufvertrag.
§ 28 Abs. 1 BauGB regelt daneben zwei Punkte, die den Grundstücksverkehr sichern:
- Grundbuchsperre (Satz 2): Das Grundbuchamt darf den Käufer nur eintragen, wenn ihm die Nichtausübung oder das Nichtbestehen des Vorkaufsrechts nachgewiesen ist.
- Negativzeugnis (Sätze 3 und 4): Besteht kein Vorkaufsrecht oder wird es nicht ausgeübt, hat die Gemeinde auf Antrag eines Beteiligten unverzüglich ein Zeugnis auszustellen — und dieses Zeugnis gilt als Verzicht auf die Ausübung.
Das Wohl der Allgemeinheit und der Verwendungszweck
Nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB darf das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit dies rechtfertigt. Satz 2 nennt die Deckung eines Wohnbedarfs als Beispiel. Und Satz 3 enthält eine Pflicht, die im Bescheid tatsächlich erfüllt sein muss: Die Gemeinde hat den Verwendungszweck des Grundstücks anzugeben.
Ein Bescheid, der die Ausübung nur mit allgemeinen städtebaulichen Erwägungen begründet, ohne einen konkreten Verwendungszweck zu benennen, ist an dieser Stelle angreifbar. Der Verwendungszweck ist zugleich der Maßstab für die Rückabwicklungsregel des § 28 Abs. 3 Satz 3 BauGB: Führt die Gemeinde das Grundstück nicht innerhalb angemessener Frist dem verfolgten Zweck zu, hat sie dem Verkäufer die Differenz zwischen Kaufpreis und Verkehrswert zu zahlen.
Die Abwendungserklärung — § 27 BauGB
Der Käufer ist nicht auf die Anfechtung angewiesen. § 27 Abs. 1 BauGB gibt ihm ein eigenes Recht, die Ausübung abzuwenden. Drei Voraussetzungen müssen zusammentreffen:
- Die Verwendung des Grundstücks ist nach den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bestimmt oder mit ausreichender Sicherheit bestimmbar;
- der Käufer ist in der Lage, das Grundstück binnen angemessener Frist dementsprechend zu nutzen;
- und er verpflichtet sich vor Ablauf der Frist nach § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB hierzu.
Die Abwendungserklärung ist damit an dieselbe Drei-Monats-Frist gebunden wie die Ausübung. Wer sie zu spät abgibt, verliert dieses Mittel. Immerhin: Die Gemeinde hat die Frist auf Antrag um zwei Monate zu verlängern, wenn der Käufer vor Fristablauf glaubhaft macht, dass er zur Nutzung in der Lage ist. Weist die Anlage Missstände oder Mängel auf, kann er entsprechend mit einer Beseitigungsverpflichtung abwenden.
Ausgeschlossen ist die Abwendung nach § 27 Abs. 2 BauGB in den Fällen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 sowie im Umlegungsgebiet, wenn das Grundstück für Zwecke der Umlegung benötigt wird.
Zum Preis: § 28 Abs. 4 BauGB
Im Regelfall tritt die Gemeinde in den Kaufvertrag ein und zahlt den vereinbarten Preis; § 28 Abs. 2 Satz 2 BauGB erklärt dazu §§ 463, 464 Abs. 2, §§ 465 bis 468 und 471 BGB für anwendbar. In den Fällen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 kann die Gemeinde den Betrag jedoch nach den Entschädigungsvorschriften bestimmen, wenn der Erwerb zur Durchführung des Bebauungsplans erforderlich ist und das Grundstück nach dem festgesetzten Verwendungszweck enteignet werden könnte. Für den Verkäufer kann das einen erheblichen Unterschied zum vereinbarten Kaufpreis bedeuten.
Was beim Grundstückserwerb sonst noch zu prüfen ist
Das Vorkaufsrecht ist nur einer von mehreren Punkten, die einen Kauf im Nachhinein erschüttern können:
- Grunddienstbarkeiten — was in Abteilung II des Grundbuchs steht, bindet auch den Erwerber; § 1019 BGB begrenzt den Umfang.
- Notwegerecht nach § 917 BGB — bei Hinterliegergrundstücken die Frage, ob eine Anbindung überhaupt gesichert ist.
- Erbbaurecht — beim Kauf eines Erbbaurechts besteht nach § 24 Abs. 2 BauGB kein gemeindliches Vorkaufsrecht, dafür gelten Heimfall und Inhaltskatalog des § 2 ErbbauRG.
- Altlasten beim Grundstückskauf — Sachmangel, Haftungsausschluss und Verjährung im Kaufrecht.
Häufige Fragen
Wie lange hat die Gemeinde Zeit?
Drei Monate nach Mitteilung des Kaufvertrags, § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Die Ausübung erfolgt durch Verwaltungsakt gegenüber dem Verkäufer.
Gilt das Vorkaufsrecht auch beim Kauf einer Eigentumswohnung?
Nach § 24 Abs. 2 BauGB steht der Gemeinde beim Kauf von Rechten nach dem Wohnungseigentumsgesetz und von Erbbaurechten kein Vorkaufsrecht zu.
Kann ich als Käufer etwas tun, oder muss ich klagen?
§ 27 BauGB gibt Ihnen die Abwendungserklärung — ein eigenständiges Mittel neben dem Rechtsbehelf. Sie ist allerdings an die Frist des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB gebunden, mit einer Verlängerungsmöglichkeit um zwei Monate.
Was ist ein Negativzeugnis?
Die Bescheinigung nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB, dass kein Vorkaufsrecht besteht oder es nicht ausgeübt wird. Nach Satz 4 gilt sie als Verzicht auf die Ausübung und ist Voraussetzung für die Eigentumsumschreibung.
Muss die Gemeinde begründen, wozu sie das Grundstück braucht?
Ja. § 24 Abs. 3 Satz 3 BauGB verpflichtet sie, bei der Ausübung den Verwendungszweck anzugeben.
Stand: September 2026
Dr. Tobias Kumpf, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht in München.