Leinenzwang
Eine Verordnung trifft nicht Sie, sondern alle
Der Leinenzwang, über den die meisten Hundehalter stolpern, steht nicht in einem Bescheid. Er steht in einer Verordnung der Gemeinde, die für das gesamte Gemeindegebiet oder für bestimmte Bereiche gilt und die niemand persönlich zugestellt bekommt. Rechtsgrundlage ist Art. 18 Abs. 1 LStVG.
Das hat zwei Folgen. Erstens gibt es keinen Bescheid, gegen den man Klage erheben könnte — der Weg führt über die Normenkontrolle nach § 47 VwGO zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof oder über die Anfechtung des Bußgeldbescheids, der auf die Verordnung gestützt wird. Zweitens ist der Maßstab ein anderer: Geprüft wird nicht, ob von Ihrem Hund eine Gefahr ausgeht, sondern ob die Norm selbst sich im Rahmen der Ermächtigung hält.
Die Ermächtigung ist enger, als viele Verordnungen sind
Art. 18 Abs. 1 Satz 1 LStVG lautet: Zur Verhütung von Gefahren für Leben, Gesundheit, Eigentum oder die öffentliche Reinlichkeit können die Gemeinden durch Verordnung das freie Umherlaufen von großen Hunden und Kampfhunden im Sinn des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 in öffentlichen Anlagen sowie auf öffentlichen Wegen, Straßen oder Plätzen einschränken.
Darin stecken drei Begrenzungen, die sich einzeln prüfen lassen.
Der Adressatenkreis. Erfasst sind große Hunde und Kampfhunde. Eine Verordnung, die alle Hunde unabhängig von der Größe erfasst, geht über den Wortlaut hinaus. Was „groß” ist, bestimmen die Gemeinden regelmäßig über Widerrist- oder Gewichtsangaben; auch diese Festlegung ist auf ihre Nachvollziehbarkeit hin zu betrachten.
Der Flächenbezug. Erfasst sind öffentliche Anlagen und öffentliche Wege, Straßen, Plätze. Freiflächen, Wälder und Felder außerhalb ausgewiesener Wege gehören nicht ohne Weiteres dazu.
Das Regelungsziel. Es geht um das freie Umherlaufen. Ein Maulkorbzwang lässt sich darauf nicht ohne Weiteres stützen.
Satz 2 ist der eigentliche Prüfmaßstab
Art. 18 Abs. 1 Satz 2 LStVG verlangt, dass der räumliche und zeitliche Geltungsbereich der Verordnung auf die örtlichen Verhältnisse abgestimmt wird — „wobei auch dem Bewegungsbedürfnis der Hunde ausreichend Rechnung zu tragen ist”.
Dieser Halbsatz ist ein selbständiger Prüfungsmaßstab und kein Programmsatz. Eine Regelung, die flächendeckend, rund um die Uhr und ohne jede Auslauffläche gilt, hat ihn gegen sich. Dass es dabei nicht um eine abstrakte Erwägung geht, zeigt die Rechtsprechung: Das Verwaltungsgericht Augsburg hat mit Urteil vom 11. Februar 2025 (8 K 23.1986) — dort allerdings zu einer Einzelanordnung — nach dem redaktionellen Leitsatz entschieden, dass eine generelle Anleinpflicht im gesamten Gebiet des Freistaates Bayern vor dem Hintergrund des tierischen Bewegungsdranges unverhältnismäßig ist.
Was die Gerichte gehalten haben
Die Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs ist dabei keineswegs verordnungsfeindlich.
Mit Beschluss vom 15. April 2021 (10 NE 20.2831) hat der Verwaltungsgerichtshof den Antrag auf einstweilige Anordnung gegen eine Hundehaltungsverordnung abgelehnt und dabei vier Punkte festgehalten: Ein durch Verordnung angeordneter Leinenzwang für große Hunde ist eine ordnungsrechtliche Maßnahme zur Abwehr einer abstrakten Gefahr und dient nicht bloß der Gefahrenvorsorge. Er widerspricht nicht § 28 Abs. 1 StVO. Die Bezeichnung des räumlichen Geltungsbereichs mit „innerhalb geschlossener Ortschaft” ist hinreichend bestimmt. Und ein allgemeiner Leinenzwang für große Hunde innerhalb geschlossener Ortschaft sowie auf ausgewiesenen Geh- und Radwegen auch im Außenbereich ist jedenfalls in einer großflächigen Gemeinde mit einer Anzahl vorwiegend ländlich geprägter Ortsteile nicht unverhältnismäßig.
Der erste Punkt ist praktisch der wichtigste: Weil nur eine abstrakte Gefahr verlangt wird, muss die Gemeinde keine Vorfälle in ihrem Gebiet nachweisen. Wer gegen eine Verordnung vorgeht, wird also selten mit dem Argument durchdringen, es sei ja nie etwas passiert.
Wo es bei der Bestimmtheit klemmt
Ergiebiger ist der Blick auf die Formulierung. Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 25. Januar 2022 (10 N 20.1227) einem Normenkontrollantrag teilweise stattgegeben. Nach den redaktionellen Leitsätzen darf eine Hundehaltungsverordnung eine Leinenpflicht für Kampfhunde und große Hunde auf öffentlichen Wegen, Straßen und Plätzen in Gebieten vorsehen, die der Naherholung dienen. Dem Bestimmtheitsgebot genügt sie aber nicht, soweit das Mitführen „bei größeren Veranstaltungen auf öffentlichen Grundflächen und Plätzen” untersagt wird — was „größere Veranstaltungen” sind, lässt sich im Wege der Auslegung nicht ermitteln.
Das ist die Linie: Die Leinenpflicht als solche hält; unbestimmte Zusätze halten nicht. Wer eine Verordnung prüft, prüft deshalb ihre Begriffe.
Der Weg dagegen
Gegen eine Rechtsverordnung führt der Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit Art. 5 AGVwGO zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, verbunden mit der Möglichkeit einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Vor dem Verwaltungsgerichtshof besteht Vertretungszwang nach § 67 Abs. 4 VwGO.
Daneben bleibt der Weg über das Bußgeldverfahren: Wird ein Bußgeld auf eine unwirksame Verordnung gestützt, ist die Verordnung dort inzident zu prüfen.
Prüfpunkte
- Auf welche Vorschrift stützt sich die Verordnung, und ist sie ordnungsgemäß bekannt gemacht?
- Erfasst sie nur große Hunde und Kampfhunde — und wie wird „groß” definiert?
- Bleibt der Geltungsbereich auf öffentliche Anlagen, Wege, Straßen und Plätze beschränkt?
- Regelt sie nur das freie Umherlaufen oder auch etwas anderes, etwa einen Maulkorb?
- Gibt es zeitliche Begrenzungen oder ausgenommene Flächen, an denen sich das Bewegungsbedürfnis ablesen lässt?
- Enthält sie Begriffe, die sich nicht auslegen lassen?
- Wie groß und wie strukturiert ist die Gemeinde — die Rechtsprechung stellt darauf ab.
- Liegt bereits ein Bußgeldbescheid vor, in dem sich die Verordnung inzident prüfen ließe?
Häufige Fragen
Muss die Gemeinde Beißvorfälle nachweisen?
Nach dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 15. April 2021 genügt eine abstrakte Gefahr; die Verordnung ist keine bloße Gefahrenvorsorge, setzt aber auch keine konkreten Vorfälle voraus.
Ist „innerhalb geschlossener Ortschaft” zu unbestimmt?
Nein. Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Bezeichnung des räumlichen Geltungsbereichs in derselben Entscheidung als hinreichend bestimmt angesehen.
Darf eine Verordnung auch im Außenbereich gelten?
Für ausgewiesene Geh- und Radwege im Außenbereich hat der Verwaltungsgerichtshof das bejaht. Für freie Flächen außerhalb solcher Wege fehlt es an der Anknüpfung im Wortlaut der Ermächtigung.
Kollidiert der Leinenzwang mit der Straßenverkehrsordnung?
Der Verwaltungsgerichtshof hat einen Widerspruch zu § 28 Abs. 1 StVO verneint.
Was gilt in Naherholungsgebieten?
Nach dem Urteil vom 25. Januar 2022 darf eine Leinenpflicht für Kampfhunde und große Hunde auch dort auf öffentlichen Wegen, Straßen und Plätzen vorgesehen werden.
Wie greift man eine Verordnung an?
Über den Normenkontrollantrag zum Bayerischen Verwaltungsgerichtshof nach § 47 VwGO, dort mit Vertretungszwang, gegebenenfalls verbunden mit einem Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO.
Weiterführend
Zur Verfügung, die nur Ihren Hund betrifft, siehe Leinen- und Maulkorbzwang im Einzelfall. Zum Überblick siehe Hunderecht in Bayern.
Kontakt
Sollten Sie Fragen zu einer Hundehaltungsverordnung haben, nehmen Sie gerne Kontakt zu uns auf: 089 / 383 824 0.
Stand: September 2026
Dr. Tobias Kumpf, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht in München.