Straßenausbau- und Erschließungsbeiträge
Der Erschließungsbeitrag knüpft an einen einmaligen Vorgang an: die erstmalige Herstellung einer Erschließungsanlage. Was einmal erstmalig hergestellt ist, kann es nicht ein zweites Mal werden. Deshalb entscheidet die Frage, ob eine Straße als vorhandene Anlage einzustufen ist, häufig über den gesamten Bescheid – und deshalb wird sie von Gemeinden gelegentlich anders beantwortet, als es die Aktenlage hergibt.
Erschließungsanlagen: was überhaupt abrechenbar ist
§ 127 Abs. 2 BauGB zählt die Erschließungsanlagen abschließend auf. Nummer 1 nennt die öffentlichen zum Anbau bestimmten Straßen, Wege und Plätze – der praktische Regelfall. Nummer 2 erfasst die innerhalb der Baugebiete gelegenen Verkehrsanlagen, die aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen mit Kraftfahrzeugen nicht befahrbar sind, etwa Fuß- und Wohnwege. Nummer 3 betrifft Sammelstraßen, die selbst nicht zum Anbau bestimmt, aber zur Erschließung der Baugebiete notwendig sind. Nummer 4 nennt Parkflächen und Grünanlagen – ausdrücklich mit Ausnahme von Kinderspielplätzen – soweit sie Bestandteil der Verkehrsanlagen oder nach städtebaulichen Grundsätzen zur Erschließung notwendig sind. Nummer 5 erfasst Anlagen zum Schutz von Baugebieten gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundes-Immissionsschutzgesetzes.
Für Bayern kommt eine Einschränkung hinzu, die den Gemeinden häufig entgegensteht: Art. 5a Abs. 3 KAG bestimmt, wann Grünanlagen nicht notwendig im Sinn des § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB sind – nämlich wenn sie über die unmittelbare Bedeutung für das Baugebiet hinausgehen (insbesondere bei ortsteilübergreifenden Grünzügen), wenn sie in ausreichender Größe vorhanden sind und in ihrer bisherigen Beschaffenheit genügt haben, oder wenn wegen des vorhandenen innerörtlichen Grüns kein städtebauliches Bedürfnis nach weiterer Begrünung erkennbar ist. Wer eine Grünanlage in der Abrechnung findet, sollte diese drei Fallgruppen prüfen.
Die vorhandene Anlage: der Stichtag 29. Juni 1961
Art. 5a Abs. 7 Satz 1 KAG – wortgleich mit § 242 Abs. 1 BauGB – schließt den Erschließungsbeitrag für vorhandene Erschließungsanlagen aus, für die eine Beitragspflicht aufgrund der bis zum 29. Juni 1961 geltenden Vorschriften nicht entstehen konnte. Der Stichtag ist das Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes.
Die Vorschrift ist doppelt zu lesen. Sie schützt nicht jede alte Straße, sondern nur solche, bei denen nach dem damaligen Recht keine Beitragspflicht entstehen konnte. Umgekehrt schützt sie aber unabhängig davon, was seither gebaut wurde: Eine Straße, die 1961 bereits vorhanden war, bleibt es auch dann, wenn sie später eine neue Decke, einen Gehweg oder eine Beleuchtung erhalten hat. Solche Maßnahmen sind Verbesserung oder Erneuerung – und dafür werden in Bayern nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG keine Beiträge mehr erhoben.
Der statische Verweis: BauGB in der Fassung vom 8. September 2015
Ein Detail, das in kaum einer Darstellung auftaucht, aber die gesamte Prüfung betrifft: Art. 5a Abs. 2 KAG verweist nicht auf das jeweils geltende Bundesrecht, sondern statisch. Mit Ausnahme von § 128 Abs. 2 und § 135 Abs. 6 BauGB gelten die §§ 127 Abs. 2 und 128 bis 135 sowie § 242 Abs. 2 bis 8 BauGB „jeweils in der am 8. September 2015 geltenden Fassung“ entsprechend.
Für die Praxis bedeutet das: Wer bundesrechtliche Vorschriften auf einen bayerischen Erschließungsbeitrag anwendet, muss die Fassung von 2015 heranziehen und nicht die tagesaktuelle. Wer sich auf Rechtsprechung oder Kommentierung aus anderen Bundesländern stützt, muss zusätzlich prüfen, ob dort dieselbe Fassung gilt. Und § 128 Abs. 2 BauGB, der den Ländern das Recht zu Verbesserungs- und Erweiterungsbeiträgen belässt, ist in Bayern ausdrücklich nicht anwendbar – die konsequente Folge der Abschaffung der Straßenausbaubeiträge.
Rechtmäßige Herstellung: § 125 BauGB
§ 125 Abs. 1 BauGB setzt für die Herstellung einer Erschließungsanlage einen Bebauungsplan voraus. Liegt keiner vor, dürfen die Anlagen nach Absatz 2 nur hergestellt werden, wenn sie den Anforderungen des § 1 Abs. 4 bis 7 BauGB entsprechen – also insbesondere den Zielen der Raumordnung und dem Abwägungsgebot.
§ 125 Abs. 3 BauGB entschärft das für Abweichungen vom Bebauungsplan, aber nur unter zwei Voraussetzungen, die kumulativ vorliegen müssen: Die Abweichung muss mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein, und entweder muss die Anlage hinter den Festsetzungen zurückbleiben (Nummer 1) oder die Beitragspflichtigen dürfen nicht stärker belastet werden als bei plangemäßer Herstellung und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen (Nummer 2). Eine Straße, die breiter oder aufwendiger ausgeführt wurde als geplant, fällt nicht ohne Weiteres unter Nummer 2.
Endgültige Herstellung: die Satzung entscheidet
Nach § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB entsteht die Beitragspflicht mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlagen. Was „endgültig hergestellt“ bedeutet, sagt das Gesetz nicht – § 132 Nr. 4 BauGB überlässt es der Gemeinde, die Merkmale der endgültigen Herstellung durch Satzung zu regeln.
Diese Zuständigkeit schneidet in beide Richtungen. Fehlt eine Teileinrichtung, die die Satzung als Herstellungsmerkmal nennt – etwa der beidseitige Gehweg, die Straßenentwässerung oder die Beleuchtung –, ist die Anlage nicht endgültig hergestellt und die Beitragspflicht nicht entstanden. Umgekehrt kann die Gemeinde die Anlage nicht dadurch offenhalten, dass sie Merkmale verlangt, die in der Satzung gar nicht stehen. Der Abgleich zwischen Merkmalskatalog und tatsächlichem Ausbauzustand ist deshalb Pflichtprogramm jeder Prüfung.
Zu beachten ist dabei, dass die Nichtentstehung der Beitragspflicht heute kein dauerhafter Schutz mehr ist, aber auch keine dauerhafte Bedrohung: Die 20- und 25-Jahre-Grenzen des bayerischen Rechts greifen ohne Rücksicht darauf, ob die Beitragspflicht entstanden ist.
Abschnittsbildung und Erschließungseinheit
§ 130 Abs. 2 BauGB erlaubt es, den Aufwand für die einzelne Anlage oder für bestimmte Abschnitte zu ermitteln. Abschnitte können nach örtlich erkennbaren Merkmalen oder nach rechtlichen Gesichtspunkten gebildet werden; das Gesetz nennt als Beispiele Grenzen von Bebauungsplangebieten, Umlegungsgebieten und förmlich festgelegten Sanierungsgebieten. Nach Satz 3 kann für mehrere Anlagen, die für die Erschließung der Grundstücke eine Einheit bilden, der Aufwand insgesamt ermittelt werden.
Die Abschnittsbildung ist ein häufiger Streitpunkt, weil sie darüber entscheidet, welche Kosten auf welche Grundstücke verteilt werden. Ein rein rechnerisch gezogener Abschnitt ohne örtlich erkennbares Merkmal und ohne rechtlichen Anknüpfungspunkt trägt nicht. Bei der Erschließungseinheit ist zusätzlich § 131 Abs. 1 Satz 2 BauGB zu beachten: Mehrfach erschlossene Grundstücke sind bei gemeinsamer Aufwandsermittlung nur einmal zu berücksichtigen.
Weiterführend: Verjährung: die 20- und 25-Jahre-Grenze, Straßenausbaubeiträge in Bayern und Beitragsfähiger Aufwand und Gemeindeanteil.
Häufige Fragen zur erstmaligen Herstellung
Was ist eine vorhandene Erschließungsanlage?
Eine Anlage, für die nach den bis zum 29. Juni 1961 geltenden Vorschriften keine Beitragspflicht entstehen konnte. Art. 5a Abs. 7 Satz 1 KAG schließt für sie den Erschließungsbeitrag aus – dauerhaft und unabhängig von späteren Baumaßnahmen.
Die Gemeinde hat die Straße neu asphaltiert. Ist das eine erstmalige Herstellung?
Nein. Eine neue Fahrbahndecke auf einer vorhandenen Straße ist Erneuerung, nicht erstmalige Herstellung. In Bayern werden für Verbesserung und Erneuerung von Ortsstraßen nach Art. 5 Abs. 1 Satz 3 KAG keine Beiträge mehr erhoben.
Welche Anlagen darf die Gemeinde überhaupt abrechnen?
Nur die in § 127 Abs. 2 BauGB genannten. Der Katalog ist abschließend; Kinderspielplätze sind in Nummer 4 ausdrücklich ausgenommen. Für Grünanlagen enthält Art. 5a Abs. 3 KAG drei Fallgruppen, in denen sie nicht notwendig und damit nicht abrechenbar sind.
Warum ist die Fassung des BauGB von 2015 maßgeblich?
Weil Art. 5a Abs. 2 KAG statisch verweist: Die §§ 127 Abs. 2, 128 bis 135 und § 242 Abs. 2 bis 8 BauGB gelten in der am 8. September 2015 geltenden Fassung, ausgenommen § 128 Abs. 2 und § 135 Abs. 6 BauGB. Spätere Änderungen des Bundesrechts wirken sich auf den bayerischen Erschließungsbeitrag nicht aus.
Wann ist eine Anlage endgültig hergestellt?
Wenn sämtliche Merkmale erfüllt sind, die die gemeindliche Beitragssatzung nach § 132 Nr. 4 BauGB dafür festlegt. Fehlt eines dieser Merkmale, ist die Beitragspflicht nach § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB noch nicht entstanden.
Was ist eine Abschnittsbildung und wann ist sie zulässig?
Die getrennte Aufwandsermittlung für einen Teil der Anlage. § 130 Abs. 2 Satz 2 BauGB verlangt dafür ein örtlich erkennbares Merkmal oder einen rechtlichen Gesichtspunkt wie die Grenze eines Bebauungsplan‑, Umlegungs- oder Sanierungsgebiets. Ein allein rechnerisch gezogener Abschnitt genügt nicht.
Mein Grundstück liegt an zwei Straßen – zahle ich doppelt?
Bei gemeinsamer Aufwandsermittlung in einer Erschließungseinheit nicht: § 131 Abs. 1 Satz 2 BauGB verlangt, mehrfach erschlossene Grundstücke nur einmal zu berücksichtigen. Werden die Anlagen getrennt abgerechnet, ist die Frage der Eckgrundstücksvergünstigung nach der jeweiligen Satzung zu prüfen.
Kann die Gemeinde eine Straße nachträglich zur Erschließungsanlage erklären?
Nicht durch Erklärung. Ob eine Anlage unter § 127 Abs. 2 BauGB fällt und ob sie vorhanden im Sinn des Art. 5a Abs. 7 Satz 1 KAG ist, richtet sich nach den tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen, nicht nach der Einordnung durch die Gemeinde.